第四章公共管理职能

第四章公共管理职能
概念
1、公共管理职能：指在特定环境下，公共管理部门在社会产品与公共服务的管理
过程中所承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体。

简而言之，公共管理职能主要涉及已过公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。

2、公共部门的程序性职能：反映着公共部门在管理社会公共事物的过程中所具有
的一般性或普遍性的作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的最基本、最普遍的职能。

3、公共部门任务性职能：是公共部门在社会事物管理过程中发挥的具体的、特定
的作用，反映了公共部门活动的个性方面。

4、经济职能：指推动生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即经济建设与发
展。

5、政治职能：主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，
制止和打击不法分子的破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，简历和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。

6、社会职能：从狭义上，是指各种公共部门为了维护正常的社会生活书四平与
生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。

7、文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、
教育、文化、卫生等各个方面。

简答
一、准确理解公共管理职能的概念应注意的：
1、管理职能的实施者是整个公共管理系统
2、公共管理职能得以实施的依据是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织
以某种特定权利或者权威
3、公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理
的全部事物
4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映
5、公共管理职能是一个独立、完整的体系
二、公共管理程序性职能的内容
1、决策
2、组织
3、领导
4、控制
三、公共管理任务性职能的内容
1、经济职能
2、政治职能
3、社会职能
4、文化职能
论述
一、西方国家公共管理职能及其变迁
阶段：
1、自由放任主义：1）政治职能占据中心地位
2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策公共部门
基本上扮演着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色
3）公共部门应该向社会提供公共产品
2、国家干预主义：1）政府权能体系迅速扩张，行政国家取代首页警察
2）公共管理职能总体得到进一步加强
3）在经济与社会职能方面，各国普遍采区积极干预的职能模
式
3、新古典主义：1)政治职能的对内统治职能尤其是暴力职能弱化，民主建设职
能加强
2）经济社会管理职能在公共管理职能体系中成为核心职能
3）公共管理职能主题的多元化与政府相关职能不断强化
二、我国公共管理职能的嬗变
1、计划经济体质时期的公共管理职能
1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心
2）经济管理职能实行高度中央几圈的计划经济体制
3）社会、文化等管理职能也由着呢功夫统包统揽，服务职能相当薄弱
4）在公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用
2、我国公共管理职能体系的转变及基本方向
1）职能重心的转移：以阶级斗争为纲、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展为重心
2）职能体系的转变
3）职能方式的转变：在社会资源配置上，重计划反市场向计划与市场邮寄结合，
以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制
在社会经济职能的运行方式上，微观、直接向宏观、间接转移
在管理手段上，行政手段向经济、法律手段转移
4）关系的转变：中央和地方、政企关系、党政关系、政府和其它公共管理主体之间
三、市场经济中的公共管理职能
1、公共管理职能体系的确立依据
1）市场不能消除垄断和非公平竞争
2）市场不能解决外部性问题
3）市场无法满足社会对公共产品的需求
4）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
5）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡
2、市场经济中公共管理职能的内容
1）限制垄断和促进竞争
2）界定和维护财产权，克服外部性
3）提供公共产品
4）保障收入分配的公正化
5）调控宏观经济
3、公共管理职能的限度
1）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差
2）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲
3）寻租活动导致社会资源的极大浪费
4）公共部门系统存在低效率常态
第五章公共管理权力与公共责任
概念
1、公共管理权力：是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事物的一种公共权威力量
2、公共责任：是公共管理权力的主体及工作人员在运用公共管理权利的活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及后果
3、公共管理权力失范：是公共管理权力的职能发生蜕变，以及公共管理权力的运行不符合既定的规则和程序而使权力目标落空。

具体表现为超越法律的规定行使行政权、滥用行政权的行政腐败
4、行政问责：指对政府及其官员的一切子女各位和后果都必须而且能够追究责任的制度
简答
1、公共管理权力的特点
1）社会性2）政治性3）约束性4）独立性5）综合性6）工具性
2、公共管理去哪里形成过程
1）公共管理权力的形成从根本上是人类为了自我利益而产生的一种妥协，并设计出一种制度
2）同“霍布斯丛林”假设一样，人类在发展过程中逐渐意识到相互的争斗对个人来说是毁灭性的。

并且自然状态在生存阻力上已经超出了每个人的能力，导致人类如果不改变传统的生存方式，就会消亡
3）在这种情况下，要寻找出一种结合的方式，达成一个契约，使它能够以共同的力量来保障结合起来的个人的人身自由和财产权利，这个契约催生了公共管理权利，契约的失败表现为公共管理权利的滥用和公共责任的缺失
3、公共管理权力的运行机制
1）监督与制约机制
2）权力界定机制
3）民主制度的保障机制
4、行政权力的表现形式
1）行政法规2）公共政策3）公共管理计划4）行政干预
5、行政权力的特征
1）公共性2）手段性3）自主性4）一元性5）时效性6）膨胀性
6、公共责任的表现形式
1）政治责任2）法律责任3）工作责任4）道德责任
7、公共权力和公共责任的关系
1）公共责任规定了公共管理权力主体需要完成的任务的内容
2）公共责任确立了公共管理权力主体需要承担的义务的范围
3）公共责任是监控公共管理权力的条件和依据
8、公共管理权力失范的表现
1）官员的腐败2）权力的异化
3)公共管理权力的所有权和使用权的分离4）公共利益和私人利益的对立
9、约束公共管理权力的方式
1）伦理和道德制约2）权力制约3）权利制约4)反腐制约5）第三部门制约
10、监督公共管理权力的操作机制
1）保持监督和制约力量的对等性
2）监督的公开性3）监督和制约手段的强制性
第六章公共管理的主体
概念
1、公共组织：是一实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负责公共责任，以提供公共服务、管理公共事物、供给公共产品为基本职能。

2、责权结构：是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系
3、非营利组织：指不以营利为目的，而是服务于社会公众的非官方性公共组织
4、领导：是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程
5、科层制：是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法
简答
1、公共组织和非公共组织的区别
1）活动的目的不同：非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为了社会中的相关利益者服务，而不是全社会服务；公共组织则以实现公共利益为目标，负责向社会提供公共服务、管理公共事物、供给公共产品，目的是促进整个社会各项事业的全面发展
2）为社会提供的服务不同：非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容向社会提供私人产品；公共组织提供公共产品、
3）管理对象不同：非公共组织只能以本组织成员为管理对象；公共组织的管辖范围则可以是整个社会
4）活动的依据不同：非公共组织主要服从商品买卖的价值规律；公共组织则以国家强制力为活动依据
2、公共组织的性质
1）社会性2）权威性3）法制性4）系统性5）主动性
3、公共组织的纵向结构在运行中的优缺点
优点：1）分层负责2）行动迅速3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性4）各层级行政首长负责全面管理工作
缺点：1）各层级行政首长管辖事物过多，责重事繁，难于精通
2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展
3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制
4、公共组织的横向结构在运行中的优缺点
按业务性质分工
优点：1）符合分工专业化的原则
2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规
3）体现事权一致的原则，便于协调
缺点：1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调
2）分工过细，易造成部门林立
3）有些业务性质混淆不清，不易做出明确的划分，易产生组织冲突
按管理程序分工
优点：1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术2）从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力
3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能
缺点：1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向
2）在使用上有一定局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来
按管理对象分工
优点：1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督
缺点：1）随着管理对象的日益增多，势必导致公共管理组织部门林立，不利于精简节约
2)容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象
3）容易造成本为主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体利益
4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低工作效率
5、公共组织的主要结构形式
1）直线制
优点：机构简单，权职明确，命令统一，决策迅速，个人负责
缺点：等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性
2）职能制
优点：克服了主观领导对专业指挥的困难
缺点：各职能部门都有指挥权，易产生多头领导，不好协调
3）直线职能制
优点：保证了统一领导，避免了多头领导
缺点：容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权
4）矩阵制
优点：纵横联系，适应性强，机动灵活
缺点：缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导冲突
6、公共组织的作用
1）公共组织是公共管理的主体
2）公共组织是公共管理活动的基本支点
3）公共制汇集和放大了管理人员的力量
7、领导者的素质
1）思想品德素质2）文化知识素质3）领导能力素质4）心理素质5）身体素质8、领导方式
1）集权型领导方式2)民主型领导方式
3）放任型领导方式4）“无为而治”型领导方式
9、社会公众对公共管理的影响
1）社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础
2）社会公众的意见决定着公共管理的合法性程序
3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计
论述
传统公共组织的困境与变革
1、传统科层制组织的困境
1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，没有灵活性和主动性精神
2）采用了标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性
3）排除了竞争的必要和可能，组织成员照章办事，墨守成规，以致造成得过且过、不负责任
4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠
2、公共组织变革的主要动因
1）经济体制的转轨推动公共组织的变革
2）政治制度的更迭导致公共组织的变革
3）社会发展程度促进或制约公共组织的变革
4）国际环境的重大变化影响公共组织的变革
3、公共组织变革的目标
1）公共组织对外在环境的适应力、改造力
2）公共组织自身的稳定性、协调性
4、公共组织变革的主要内容
公共组织职能的变革
1）从职能作用的领域来看，公共组织有以政治职能为重心，逐渐向以经济社会事物管理职能、科技文化职能为重心转移
2）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变
3）从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变4）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主向以法治为主、由以行政手段为主向以法律和经济手段为主
公共组织结构的变革
在横向部门结构上
在纵向层级上
公共组织权力关系的变革
1）公共组织向社会组织还权
2）横向分权
3）在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。