国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨

国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨

公共旅游资源在旅游业发展中的作用与地位日益重要，世界各国或地区对公共旅游资源的开发已相当重视并投入了大量的人力、物力、财力。然而由于公共旅游资源本身所存在着的脆弱性、开发利用的外部性及资源价值的多重性等方面特征的影响，人们在对公共旅游资源开发利用的过程中必须要采取切实可行的措施来确保其开发利用的可持续性。现阶段探讨西方国家在此方面的成功经验对我国公共旅游资源的运营管理具有理论和实践意义。

一、对公共旅游资源内涵与特征的简要剖析

学术界对旅游资源内涵的理解有广义和狭义之分，但基于本文研究的角度，我们认为旅游资源主要是指在强调旅游资源吸引力属性的基础上而限定为那些主要是用于发展旅游业的自然的与历史文化的相关资源。实践中对旅游资源的分类有许多标准，从产权的视角分析，主要可分为个人所有的旅游资源、集体或企业所有的旅游资源以及国家所有的旅游资源等三大类；公共旅游资源严格地说起来也即是指国家所有的主要用于发展旅游业的那些自然的与历史文化性的资源。由于公共旅游资源乃是对国家所有的旅游资源的抽象代称，因而实践中其也就会表现为一个个具体的国家拥有所有权的旅游景区。

与其他类型的旅游资源相比较，作为一种特殊的国有资源，公共旅游资源具有自身的一些特点：一是存在形式的多样性与资源价值的多重性。事实上，也正是由于公共旅游资源在存在形式上存在着多样性的特征，才既

增加了实践中对其进行有效管理的难度，且也为探索公共旅游资源不同的经营管理模式提供了可能。由于公共旅游资源既是文化资源，且也是一个国家社会经济发展的重要的经济资源，因此，公共旅游资源在使用中不仅对其进行准确的价值评价与判断难度很大，而且也无形中增加了对其进行开发利用的风险。二是利益主体及管理部门的多元化、多头化特征。由于目前的公共旅游资源的利益主体涉及了国家、社会公众、地方政府、景区管理部门、资源主管部门、市场主管部门、景区投资者、旅游者、当地居民及景区员工，因而实践中多元化的利益主体也就必然会衍生出多样化的利益诉求，以至于围绕着公共旅游资源的开发利用无形中即构成了一个错综复杂的利益网络。又由于在世界上的大多数国家与地区，公共旅游资源的开发管理权限一般是分属于中央与地方政府的①，因此在一些综合景区内，往往就会形成“管理部门众多，但却无一个部门与机构拥有完整的管理权限”的局面。三是开发利用的外部性与行政管理的属地化趋势。由于公共旅游资源本身即是自然环境资源系统的一个重要的组成部分，因而其在开发利用过程中也就具有明显的外溢效应特征②；既然如此，在公共旅游资源的开发利用中，合理的模式选择也就具有相当的现实意义。考虑到公共旅游资源在所有权上尽管为国家所有，但事实上对绝大多数公共景区来说拥有主导管理权力的却是景区所在地的地方政府及其相关部门，这样就又使得公共旅游资源在行政管理上具有比较典型的属地化特征；这一点虽也有利于协调国家景区与周边地区环境的关系，但同时却也无形中使得所在地的地方政府按自己的意图来使用公共旅游资源的行为具有可能性。

二、国外公共旅游资源经营的主要模式

目前世界各国或地区因社会制度、经济基础及历史文化等因素的差异而在公共旅游资源的经营管理模式的选择上各有侧重，然而，就其保护与利用的客观对象而言，却又基本上是相同或说是类似的③。

1.美国国家公园的经营管理模式

作为世界国家公园运动的发源地，在美国，国家公园主要是指拥有着丰富自然资源的、具有国家级保护价值的面积较大且成片的自然区域；而国家公园系统则是指由美国内政部国家公园局(National Park Service)管理的陆地或水域，其主要包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等。自从1872年美国国会通过了黄石国家公园法案(Yellowstone National Park Act)并进而在此基础上创建起了世界上第一个国家公园——黄石国家公园后，至今，美国的国家公园系统便已拥有了各类单位384个，其中属国家公园的即有57个④。在美国的国家公园系统中，尽管国家公园的数量在其中只占％的比重，但其面积却占到了总面积的60％以上。显然，美国的国家公园系统乃是以自然公园为主的保护系统，其从特征上看，则大体相当于我国的自然保护区、森林公园和部分风景名胜区⑤。

美国的国家公园不仅起步早，而且也形成了自身的一些有特色的经营管理模式与运作体制：其一，在体制上实行自上而下的垂直管理制度。美国国家公园的管理体制属于典型的中央集权制，实践中实行的是自上而下的垂直管理制度。成立于1916年的国家公园管理局，隶属于内政部；其作为联邦政府的一部分来对国家公园实行自上而下的三级领导——华盛顿设有管理局总部，其为中央机构；在总部的领导下，再分设跨州的地区局来作为国家公园的地区管理管理机构并以州界为标准来划分具体的管理

范围；每座公园则实行园长负责制，并由其具体负责公园的综合管理事务。三级垂直管理，分工明确，工作范围清楚；再加之严格的“管理与经营相分离的制度”配合⑥，因而实践中不仅强化了对国家公园的管理，而且也有效地避免了政企不分以及重经济效益而轻资源保护的弊病。其二，严格而完善的法律支持，确保了国家公园的有序运作与管理。美国的国家公园保护可以说是建立在严格而完善的法律制度之上的。实践中，不仅国家公园管理局的设立及各项措施之实施均以联邦法律为依据，而且各个基层公园也几乎都是“一园一法”。迄今为止，美国为保护环境与文化资源即已颁布了60多项法律、法规及标准，其中涉及国家公园管理局的联邦法律就有20多部；可以说，也正是这样的一套法律制度才使得美国的国家公园不仅得到了严格的保护，且也有效地避免了对公共旅游资源的过度开发利用。其三，从保护典型自然生态和文化资源出发，美国对国家公园体系实行了严格的准入标准和“三分式”的管理方式。事实也的确如此。在美国，要设立一个新的国家公园就必须要满足“全国性意义”、“适宜性”和“可行性”这三个标准⑦；与此同时，还需经过评估并确认其只有纳入国家公园系统中才能有利于资源的保护及发展；否则，便不能最终列入国家公园系统。此外，为加强管理，美国还把国家公园分为自然、历史、游乐三个系统来进行“三分式”的分类管理并进而以此方式有效地达到了对公共旅游资源的合理开发及利用的目的。其四，政府垄断国家公园的规划设计工作及对公园内的服务设施实行特许经营。为确保公园设计开发工作的合理有效，美国国家公园的设计规划工作可以说是完全垄断的——在国家公园管理局的直接领导下，由其下设的丹佛规划中心全权负责；与此同时，再在