第二讲 公共政策的政治学分析

⑤精英人物影响群众远超过群众对他们的影响。
3、 大众传媒
• （1）在政策议程设定阶段，传媒扮演了“守门人”和“议程建
构者”的角色。 • （2）在政策议程创建之后到政策正式出台的这一阶段，往往是 各种相关力量进行表达和游说的关键时期，传媒在这个环节上所 扮演的角色可称为“要求通道”和“议题游说者”。 • （3）在正式政策出台之后，大众传媒的角色是“政策的宣传者 和监督者”。
四、公共政策政治学分析的述评
• 1、公共政策过程在本质上是一个政治过程，各种 重要问题的最终决定还要依据政治实力的对比。
• 2、在公共政策的过程中，一定要处理好政治精英
与普通公众的关系，一定要处理好核心决策者与专 家学者的关系，一定要处理好政治因素与民主因素、 权力因素与知识（理性）因素的关系。 • 3、对政府决策而言，政策分析不是万能的，但没
专家政治协商派 Technocratic counsel
• ①重要政策的选择必然涉及不同群体之间相互冲突的价值观。 • ②一定政治体制中相互冲突的要求主要依靠政治权力的权威性 分配来加以解决。谁的要求被作为政策确定下来，谁就在利益 角逐中取得胜利；相反则遭遇失败。 • ③专业政策分析家在利益冲突和政策制定过程中所起的作用， 是为决策提供科学和技术的依据，并使其合法化，以缓和冲突， 提高决策者及其他占支配地位群体的权力，使之更有权威。 • ④专业政策分析人员应通过科学和技术为各集团的共同利益服 务，应该尽量保持中立、无私的立场。 • ⑤如果政策失败，政策分析家很可能被当作替罪羊，分担政策 失败的责任。
4、思想库
• （1）类型：官方思想库、半官方思想库、民间思 想库、国际思想库 • （2）作用：政府的理性决策外脑；边缘利益代言 人；监督职能
专家政治指导派 Technocratic guidance
• ①随着社会政治、经济的不断深入发展，社会中各个决策领 域的复杂性和相互依赖性不断加强，旧的知识范式已失去效 力，越来越依赖新的知识范式。
精英决策模型
• 1、代表人物：托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒于1975
年在《民主政治的讽刺》中提出来的。 • 2、基本观点：
①社会分化成掌权的少数人和无权的多数人； ②少数的统治者与精英人物不是被统治的群众代表； ③非精英人物向精英人物的转化是个缓慢而持续的过程； ④精英人物的基本价值观是大体一致的；公共政策反映了 精英人物的价值观；
4、司法机关
• 西方国家的司法机关：
①司法审查权； ②法令解释权； ③判例使用权。
• 我国的司法机关并没有真正成为政策制定的主 体：
①我国议行合一的政治体制与西方国家三权分立的政 治体制有着显著的区别。 ②司法机关有权向人大提出法律议案，但当立法进入 实质性阶段以后，司法机关的作用几乎就不存在了。 ③我国司法机关法律解释权极为有限，法律解释很难 具有公共政策的一般特性。
百度文库
力以理性主义的方式形成政策。
不必提交人大的 必须提交人大的
形成提案
人大表决
直接制定政策
形成公共决策
公共政策的官方主体
• 1、立法机关
• 2、行政机关 • 3、司法机关 • 4、执政党团
1、立法机关
• 西方各国的立法机关：
①通常能够在独立决策的意义上行使立法权； ②但并不能据此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。
• 我国的立法机关：
三、政策过程中非官方主体的作用
• 1、利益团体 • 2、公民个人 • 3、大众传媒
• 4、思想库
1、团体决策模型
• 团体决策模型由美国政治学家D·B·杜鲁门在其1971年出版的《政 府过程》中提出。 • 团体间的交互影响为政治活动的中心事实。一般而言，具有共同利 益的个人，均正式或非正式地结合成某一团体，以便向政府提出他 们的需求。在现代政治生活中，集团间获取政策资源的竞争是不可 避免的。 • 政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程。在这种影响之 下，政策便成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。这种均衡取决 于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化， 政策便可能随之改变。在任何时候，公共政策都反映占支配地位的 集团的利益。 • 团体影响力的大小取决于以下诸因素：成员的多少、财富的多寡、 组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者的接近或远离以及团 体内部的凝聚力等。 • 团体影响的政治运行机制中，政治系统的主要任务应该是建立团体 竞争的规则、安排妥协与平衡利益、制定政策用以规定妥协的方式、 执行妥协以解决团体间的冲突。
• ②当代社会问题越来越需要专业政策分析人员通过提出或运 用新的专门知识来解决。
• ③政策选择在技术上的复杂性为高水平的专业政策分析家直 接介入政府决策过程提供了广阔的空间。 • ④地位较高的专业政策分析人员直接参与决策过程，增强了 他们对重要决策施加影响的能力。 • ⑤政治家对专业政策分析家的依赖性不断增长，本身就削弱 了政治家原有的决策权力，政府决策权事实上已经开始从政 治家向政策分析家转移与分散。
①法律地位 ②重要职能 ③主要权力 ④政策特征
2、行政机关
• 在西方国家：①总统在立法和政策领导方面
的权威大大加强；②行政机构不仅是政策执行 的主导机构，而且日益参与政策制定过程。
• 在一些发展中国家：行政部门在政策制定
过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家 的行政部门所拥有的权力还要大。
• 我国行政机关：
问题提出
政策制定与合法化
政策公布与执行
利益集团
大众传媒
智囊机构
普通公民
美国三权分立体制下的决策过程
社会民众意愿与需求
所选议员
院外集团
表决通过
立法系统
总统、州长行政指令
司法系统
行政系统
公共决策
中国议行合一体制下的决策过程
社会民众意愿与需求 单位系统 个人信访 新闻媒体
政府决策党内审定 人民代表 政协委员 党的系统 审定结果反馈 政府系统
第二讲 公共政策的政治学分析
• 一、 公共政策政治学分析的框架 • 二、 政治体制与官方决策主体的政治互动 • 三、 政策过程中非官方决策主体的作用
• 四、 公共政策政治学分析的述评
一、公共政策政治学分析的框架
政治系统 A E D 政策环境 政策环境包括： 自然环境 经济环境 政治环境 社会环境 国际环境 公共政策 C 政治系统包括： 立法机关 行政官僚 执政党团 司法机关 利益集团 大众参与 媒体与学者 公共政策包括： 经济政策 财税政策 教育政策 医疗政策 社会保障政策 环境保护政策 B F
定过程中，理性的谋划虽说无害，但也只是一种无效的
消遣，政策分析人员所作的大量专业分析实际上是枉费 心机，因为各种重要问题的最终决定还要依据政治实力
的对比。
托马斯·戴伊：公共政策分析的局限性
• （1）一些社会问题基于其被界定的方式，注定无法得到彻底解决； • （2）人们的期望可能总会比政府的能力增长得快； • （3）解决某一群体问题的政策可能会给其他一些群体带来问题； • （4）一些社会变迁无法由政府强迫推动； • （5）人们可能会调适自己的行为致使公共政策变得毫无用处； • （6）某项具体的政策无法根除引发社会问题的多个原因； • （7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策； • （8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策，政府没有能
• ②公民参与政策过程可提高执行政策的自觉性；
• ③政策过程的民主化、法制化要求公民参与；
• ④信息技术与教育普及提升了公民参与的能力。
2、政策过程中的公民参与
（2）公民参与政策过程的途径
民意调查
公开听证
政策咨询 公民参与
社会团体的作用
公私合作生产
2、政策过程中的公民参与
（3）公民参与政策过程的困境
1、团体决策模型
利益团体A
均衡状态
利益团体B
政治影响 力与声望
压力 要求 有利于A 的决策 压力 要求 有利于B 的决策
政治影响 力与声望
1、团体决策模型
环境外加影响
集团 B
方案
方案
集团 A
备选方案
均衡
新的均衡
2、政策过程中的公民参与
（1）公民参与是公共政策的基石
• ①整个政策运行过程都以公民为基础；
公共政策政治学分析的框架
• 1、政府做了什么？即需要对公共政策的形式和内
容进行描述；
• 2、政府为什么要这样做？即需要探求公共政策形 成的原因和背景； • 3、政府的作为产生了什么结果？即需要对公共政 策产生的影响进行分析和评估。
二、政治体制与官方决策主体的政治互动
立法机关、执政党团
行政机关、司法机关
有政策分析却是万万不行的。
公共政策过程本质上是一个政治过程
在公共政策过程中，政策科学家所进行的政策分析
只不过是掩饰政治冲突的一种时髦的虚饰而已，决策者 为解决冲突所进行的实际上是一种实力的较量，他们更 多地依赖于权术的玩弄、阴谋的策划、竞争性投票、政 治上的讨价还价，甚至有时候不惜付诸暴力。在政策制
①法律地位；②主要权力；③政策特征
3、执政党
• 西方实行两党制或多党制： ①在西方，政党首先与权力而不是与政策相联系。 ②实行两党制的国家：两党在政策立场上既有相同之处，也 有相左之处，但为了在竞选中获胜，必须在政策中体现更多选 民的利益和要求。 ③实行多党制的国家：政党履行利益聚合功能相对较小。 • 我国实行中国共产党领导下的多党合作制： ①中国共产党在政策过程中起主导作用。 ②党和政府在政策过程中起作用的方式与职能是不同的。 ③中国共产党制定的是具有综合指导性和根本性的总政策。 ④我国各民主党派是参政党，履行政治协商、参政议政和民 主监督的职责。
• 西方学者的观点：
①公民的真正意愿很难确定；②公民的意见有时短视； ③公民参与成本过高；④公民参与会导致社会不稳定。
• 中国学者的观点：
①在决策过程中，公民的合理建议能否或多大程度上在政 策方案中得以体现，只有等政策公布之后才能得知，而此 时的政策已难以修改了。 ②一些核心决策者由于自身政策科学知识与民主意识的缺 乏，常常漠视政策过程中的公民参与。 ③由于某些原因，政策咨询机构的职能蜕变为“命题作 文”，成了核心决策者的秘书班子。