第五章 国家公债

第五章国家公债

重点：国债制度的基本内容；公债的分类、职能、规模。

难点：我国公债负担现状的分析。

第一节公债概述

公债的定义：政府以信用形式从社会上吸收资金以弥补财政赤字或满足其他财政需要的一种手段。

公债产生的两个基本条件：第一个是政治条件，第二个是经济条件。

一、公债的分类：

（一）按债权人分类：国内公债和国外公债

（二）按发行性质分类：自由公债和强制公债

（三）按发行主体分类：政府部门公债和公共企业部门公债

（四）按经济用途分类：生产性公债和非生产性公债

（五）按流通性分类：上市公债和非上市公债

（六）按利率变动情况分类：固定利率公债和浮动利率公债

（七）按转让性分类：固定利率公债和浮动利率公债

（八）按偿还期限分类：定期公债和非定期公债

二、国家公债的职能：

（一）弥补财政赤字

（二）筹集建设资金

（三）实施经济政策，灵活调节经济：在现代社会，这一职能是对政府具有更为重要意义的职能。

三、公债的管理：就是政府通过公债的发行、转换、偿还、和市场

买卖等活动，在公债管理的原则公债总额和构成、结构变化和利率升降等方面．采取有效措施，以满足政府筹措资金、供应开支的需要，同时与财政政策、货币政策相协调，起到经济杠杆的作用，达到稳定经济的目的。公债管理的原则有以下几个方面：

1.促进经济的稳定与增长。这是公债管理的首要原则，当它与其他原则发生矛盾，应以这项原则为准则。

2.满足投资者的需要。这是保证债券顺利发行、保证财政支出的需要。公债不能强制发行，必须双方互利，这样交易才能进行。

3.利息成本最小化。公债利息是由税收筹措的，所以最低的公债利息就是课征最低的税收，有利于减轻私人经济部门的负担。

4.减少公债流动性．也就是尽可能发行长期公债。这样一方面可以使政府不致经常筹措还债资金，另一方面可减弱对通货膨胀的影响。

第二节公债的运行过程

一、公债的发行

发行公债应当事先将各项发行条件，如公债的发行总额、发行价格、发行时机、利息率、偿还期限以及发行额度等，以法律形式或契约的方式做出明确的规定，使购买者可以根据有关条件，结合自己的具体情况自由认购。公债的发行是指公债出售或被个人和企业认购的过程，它是公债运行的起点。公债的发行条件不同直接影响到偿债负担和认购者的收益，关系到公债的顺利推销和资金的如期筹集。

（一）公债的发行原则和方式

1.公债的发行应遵循以下原则：

(1)需要原则。分析财政收支状况对公债的需求以及社会(企业、单位和居民)对公债的需求状况，依此来设计债券种类、期限和规模。

(2)负担限额原则。即从法律上规定发行金额，将公债的发行限制在国民经济能够承受的范围以内。

(3)稳定经济原则。由于公债的偿还期限不同，其流动性也不一样；短期债券的流动性大，长期债券的流动性小。在经济过热、存在通货膨涨威胁时，需要压缩社会需求，减少货币供应量，因此，要发行长期公债，减少公债的流动性；反之，则发行短期公债。

(4)低成本原则。即在公债发行的过程中，尽可能采用费用较低的发行方式。

2.世界各国发行公债的方法大体有四种：公募法、包销法、公卖法和摊派法。

(1)公募法。这是由国家向社会公众募集公债的方法，可分为直接公募法和间接公募法。前者是由财政部直接承担发行公债的责任，通过邮政机关或其他通讯系统，面向全国公众募集公债，发行的费用和损失全部由财政部承担。间接公募法，又称委托公募法，是按预定条件，由国家委托银行部门承担公债发行的责任，通过金融系统向公众募集公债。公募法募集公债的优点是发行面比较广泛，可普遍吸收社会上的资金。缺点是发行所需时间一般较长。 (2)包销法。这是指国家发行的债券全部由银行和其他金融机构承购包销，再由包销者自行发售的方式。包销法是公债发行权的转让。实行间接公募法时，银行只是代理发行权，最终要受政府指导和监督；实行包销法时，银行如果不能把全部公债销售出去，差额部分要由自己承担。包销法的优点是可以迅速为政府筹集资金，大大缩短发行时间。近两年来，我国政府也在尝试采用包销法发行公债。

(3)公卖法。这是指政府委托经纪人在证券市场公开出售公债的方式。它的优点是可以吸收大量社会闲置资金．缺点是受证券行市影响，公债收入不够稳定。

(4)摊派法。这是一种强制性的发行方式，由政府根据情况向企业单位等分配购买公债的任务指标，必须保证完成。摊派法能够保证公债发行任务的及时完成，但长期实行会有损于政府的信誉。

这四种公债发行方法中，发达国家由于金融市场高度发达，信用制度比较健全，大多选择公卖法和公募法发行公债。广大发展中国家则主要选择包销法和摊派法。

(二)公债的票面额与发行价格

公债票面额的大小应视公债的性质、国家的富裕程度、发行对象类型以及交易的习惯而定。一般来说，大票面额的债券适合于离购买力的认购者，小票面额的债券适合于低购买力的认购者。如果公债数量巨大，发行对象面广，债券的票面额就应多样化。在规定了债券的票面额之后，公债的发行价格就有了一定依据。

公债的发行价格有三种形式：

1.平价，即与债券票面额相等的发行价格。平价发行的前提是公债利率与市场利率相近。

2.折价，即低于债券票面额的发行价格。这种公债到期后，政府仍按债券票面额偿本付息。折价发行的实质是提高利率，以刺激购买，一般是在公债的利率低于市场利率或政府发债困难的情况下采用。

3.溢价，即高于债券票面额的发行价格。这种发行只有在举债者信用较高，或者公债利率高于市场利率的条件下才有可能顺利发行。

公债发行价格的确定应视公债的利率水平、发行时的财政和金融状况以及公民应债情况的不同来确定。

(三)公债的发行额度

公债的发行额度是指政府部门计划发行公债的数量。就政府部门而言，其主观举债额度是根据其资金需求来决定的。同时，公债的发行额度又受到下述因素限制：

1.生产力发展水平的高低。生产力发展水平较低时，社会所能创造的财富较少，公共部门向社会举债的额度就会受到限制。

2.公债的用途。如果举债的目的在于增加生产性投资，公债的额度相应可以大些。这是因为生产性投资可以创造财富、增加产出、增强国家的偿债能力。

3.私人部门的资金需求。公债的作用在于将私人部门的闲置资金或借贷资金转移到公共部门手中。在社会资金供给总量既定的情况下，这种转移必然减少私人部门的可用资金量，如果公债额度过大，极有可能抑制私人部门的发展。当然，在举借外债的情况下，这一约束相应较小。但国际收支又成为举借外债额度的一个限制因素，过度举借外债可能使国家面临货币贬值的困境。

4.公共部门使用资金的效率。如果公共部门的资金使用效率低下，就会给还本付息带来困难。

因此，只有综合考虑以上因素，确定合理的发行额度，才能使公债的发行取得良好的预期效果。

(四)公债的利率和利息偿付

公债的利率，就是政府公债利息额与公债本金额之间的比率。公债利率的确定是公债运行的重要环节。利率越高，发行越容易，但国家偿还债务的负担越重；利率越低，发行越困难，而国家偿债负担却可减轻。因此，制定合理的利率水平是非常关键的。确定公债的发行利息，大体上可分为两个方面：一是利率高低的决定，二是利息偿还的次数与时期规定。决定公债利率高低的因素，主要有以下三个：

1.金融市场利率水平。公债利率必须依据金融市场上的各种证券的平均利率水平而定。公民在购买公债前，必会权衡是将货币