试论城中村改造中的利益冲突与协调问题

探求２００８年第１期（新１１２期・总１７５期）

・构建社会主义和谐社会・

［摘

要］城中村的改造过程，本质上就是政府、

开发商和村民间的利益博弈过程。应在科学分析三方利益冲突的基础上，及时构建相应的利益协调机制，这是顺利推进城中村改造、

最终实现三方共赢的根本举措。［关键词］城中村改造；利益冲突；协调机制

［中图分类号］Ｄ６６８［文献标识码］Ａ［文章编号］１００３—８７４４（２００８）０１—００１７—０５

肖秀玲

＊本文是广州市哲学社会科学发展“十一五”规划２００７年度课题《关于完善广州市城中村改造机制，促进城中村可持续发展的研究》（项目编号０７Ｚ１３）、广州市社会科学界联合会第九次（２００７年）资助社会科学研究项目《关于广州市建立城中村改造的可持续机制的研究———基于对白云区三元里等村改造的案例分析》的阶段性成果。收稿日期：２００７—１２—１

作者简介：肖秀玲（１９７５—），女，中共广州市委党校白云分校讲师，科研与信息科科长，主要研究方向为

区域经济。

试论城中村改造中的利益冲突与协调问题＊

（中共广州市委党校白云分校

科研与信息科，广东

广州５１００７５）

城中村改造是一场典型的利益博弈。参加的主体主要有三方：政府、开发商和村民。在改造中，不仅要使村民得到合理的补偿和良好的居住环境，而且要使开发商赢得合理的利润，使政府获得良好的投资环境与城市品位的提升。这三个方面是相辅相成，同时又是相互冲突、相互牵制的，并由此造成了现实改造中的矛盾重重、出现步履维艰的情况。因此，如何积极面对这些矛盾和冲突，及时构建相应的利益协调机制，已成当务之急。

一、城中村改造中的

政府、开发商和村民利益冲突

顺利完成城中村改造，是政府、开发商和村民的共同目标。但在改造过程中他们又各自有着不同的利益需求，因此冲突也就在所难免。

（一）政府与开发商的利益矛盾与冲突政府是城中村改造的发起者和指挥者，也是改造成果的较大受益者，其收益主要有以下几

点：一是城中村改造能进一步改善城市功能，大大加快城市化进程，并为城市经济的快速发展创造出有利条件；二是随着城市的扩张和城市空间结构的不断优化，会导致土地产出的急剧上升，而不断飚升的绝对地租和级差地租反过来又会促进政府财政收入的大大增加；三是盘活了存量土地，提高了土地收益，扩展了城市土地资源的供应形式；四是解决了城中村今后发展所带来的大量的社会负担，包括治安、环保、计生、卫生等等；五是城市结构的优化会大大提升城市的品位和竞争力；六是增加了政府政绩，提高了政府的威信。但政府也有担忧：拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素；政府自己开发又因成本过于高昂而难以启动，如给予优惠政策吸引房地产商介入开发，则又可能造成容积率的空前提高和房屋的过量供给，进而冲击已近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法回收等。而开发商作为以赢利为目的的集团，追求企业利润的最大化是其根本出发点。在城中村改造中，它必然以获取高额利润或至少获得平均收益为主要目标。此外，城中村改造也是一个形象工程和品

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牌工程，开发商也有通过城中村改造达到品牌宣传和开拓新市场等目的。在与政府的谈判中，开发商总是期望得到地价低廉且条件优越的城中村土地，并对其进行高强度开发，同时还会要求政府提供必要的优惠政策，包括产业政策、税收以及法律制度保障等，或要求政府以补贴的方式为开发建设单位让利等。开发商的顾虑则是，此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，特别是政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无利可图等。

因此，为获得良好的城市发展环境，也为避免房屋过量供给而冲击房地产市场，政府势必会在城中村改造过程中制定一系列相关政策，对城中村土地的开发与建设进行宏观把握，确定其适当的开发强度，分担合理的市政配套设施，以确保城中村改造与城市发展相协调。而为了追求最大的利润，开发商则希望尽量摆脱政府的控制和束缚，在城中村改造的道路上完全走市场化的道路。所以，政策限制与市场化之间的矛盾、开发成本与效益之间的均衡（主要集中在改造建设的容积率上）便成为城中村改造过程中政府与开发商博弈的主要内容。

（二）政府与村民利益的矛盾与冲突

以发展经济学的视角来看，政府也是一类经济组织，也存在自身的经济利益。政府对土地一级市场实行垄断，集体土地（含城中村土地）不允许直接入市流转，它只有在被国家征用变为国有土地产权后，才能以出让土地使用权的形式提供给土地需求者使用。在此过程中，土地需求者将出让金部分（土地所有权收益）支付给出让方国家（其代表是政府），将征地费用部分支付给原集体土地产权主体。这其中，政府未向集体土地产权主体支付任何费用，却得到了土地出让金收益。任何经济组织都会追寻自己的经济利益，政府也不例外。当涉及到经济关系时，政府会利用制定政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益，在城中村改造时也是如此。因此，政府总难以摆脱与民争利的嫌疑。此外，地方政府为了促进经济的发展、增加当地税收和居民消费力，往往采取各种优惠措施吸引实力雄厚的开发商投资城中村改造，甚至在政绩

意识和“ＧＤＰ”情结的支配下，城市政府官员只要项目

和资金，自觉不自觉地采取短期行为，并可能受到开

发商的影响或被开发商牵着鼻子走，这都将不可避免

地导致牺牲公共利益和城中村村民的利益。村民与城

中村改造的利益关联度最大，也是受影响最深的博弈

主体。城中村改造不仅直接涉及到他们的房屋、宅基

地等私人财产，更关系到他们在改造后的生活来源如

何解决等切身利益，因此他们是博弈中最重要的一

员。城中村村民从内心深处来讲，是渴望彻底摘掉农

民的帽子，改变现有的生产和生活方式，离开被称为

“城市毒瘤”的、“脏、乱、差”俱全的城中村，真正融入

到都市中去的。村民们最大的希望是：在改造中能保

障自己的利益，补偿他们可能因征地、拆迁造成的损

失，并为其今后的生活提供出路和可靠保障等。村民

最大的担忧是，他们既得的、高额的房地产租金收益

和集体分红收益在开发中得不到保护。就以白云区三

元里村为例，早在２００１年，该村集体经济收入就达

２．３８亿元，村内人均分配１９０００多元。该村户户有屋

出租，且有不少家庭拥有私房多栋，就按一栋８００平

方米左右的私房来算，年租金收入便可达１０万元以

上。如此可观的收益，假如在改造中得不到有效的保

护，便会成为村民们对抗改造的最大动因。此外，改造

后的就业问题、社会保障问题以及因改造而失去的市

中心区域房地产升值的大好前景等等，也是村民需要

考虑的问题。城中村改造的实施，将使村集体失去最

后一块土地，使村民失去最后一个讨价还价的筹码。

因此他们会以几百年来祖祖辈辈居住在此为由，对他

们的既得利益寸金必争。加之长期以来，城市建设中

的灰色地带——

—巨大的设租和寻租市场的存在，政府决策行为的不民主、不透明等，更增加了城中村村民

对政府改造行为的猜疑、不满和抱怨情绪，成为他们

漫天要价、追求无限度经济补偿的理由。因此，既得利

益的补偿、今后的就业及社会保障问题的解决等便成

为城中村改造过程中政府与村民博弈的关键。

（三）开发商与村民利益的矛盾与冲突

综合世界各地的实践经验来看，城中村改造的最大顽疾应是村民与开发商的利益博弈。该博弈涉

及到城中村改造中最现实、最敏感、也最复杂的问

题，即拆迁安置补偿问题，主要是开发商应以何种方

式和标准对村民进行安置补偿。由于此问题在很大

程度上应由市场来调节，政府在多数情况下不宜直探求

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