社会保障与中外福利制度

社会保障制度的建立与完善

［内容提要］社会保障应当包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面。社会保障的性质主要包括：政府之责、权利性、再分配性、部分项目的投资性、不可逆性、预防性等。社会保障的类型有传统型、福利型、储备金型、国家型等。社会保障有多方面的作用。社会保障的原则有：与经济发展水平相适应原则，权利与义务对应原则，兼顾效率与公平的原则，普遍原则等。建立具有中国特色的社会保障制度：一要加强社会保障制度各项目改革之间，以及与其他社会经济体制改革的协调配合；二要对社会保障项目要坚持广覆盖、低标准、低起点；三要加强社会保险基金的管理及营运；四要加强社会保险管理体制；五要建立多元化的混合型社会保障制度，构建社会保障指标体系；六要加强对社会保障的监测与检查。

社会保障机制的形成，虽然并非始于工业化社会，但其发展和完善则和工业化进程紧密相关。在前工业化时代，对少数社会成员因各种原因而陷入生存危机的救助，主要是由其家族、社区（邻里）及其他个人的慈善活动来实施的，国家在其中所起的作用十分微弱。工业化时代的到来，既给人们带来了更多的择业机会和更大的经济自由，但同时也给人们带来了更大的工作压力和更多的生存风险。人们随时面临着失业、伤残、疾病等方面的威胁，从而可能丧失基本的生存条件。同时，社会原有的保障体系在这一过程中，或随之消失，或趋于弱化。这样，国家作为社会保障的主要供给者就逐步登上了历史舞台。而伴随工业化进程而来的社会财富的巨大增长，也为国家实施各种必要的社会保障提供了相应的资源手段。

就现代社会而言，社会保障的内容十分庞杂，几乎包括个人从生到死这一过程中各种生活需要的方方面面。同时，对社会保障的研究，涉及政治、经济、法律、社会、道德、文化、心理、历史等诸多学科。本章侧重从经济理论方面讨论社会保障问题。

第一节社会保障概述

一、社会保障的概念与性质

对社会保障的含义可以作狭义和广义的理解。狭义的社会保障以必需原则为依据，以保障受救援者的最低生活需要为目标，它一般以处于贫困状态的低收入阶层为对象，通过现金和实物的救济保证其最低生活水平。广义的社会保障也称为社会福利，其依据的不是“生存必需”的原则，而是“文明生活”的原则，即每个人都应该享有“健康而文明的生活保障”，其标准的确立，不取决于个人生存的绝对需要，而取决于他所生活的社区或社会的其他人的相对生活水平。如果某些个人、家庭和群体没有足够的资源去获取他们所属的那个社会公认的、一般都能享受到的条件和机会，那么就可以说他们处于贫困状态，政府或社会就有责任对他们给予援助，使他们也能过上体面而文明的生活。

一般而言，社会保障，是指社会（国家）通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行分配和再分配，形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是全体社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保全体社会成员生活权利的一种法律责任。社会保障体系的核心是社会保险。社会保险是社会保障的重要组成部分。

周弘在《福利的解析来自欧美的启示》一书中曾列出了现代西方福利国家所实施的社会保障或社会福利的主要内容及其政策功用。它们包括：

——通过再分配减少工业风险；

——创造平等机会，减少或者消除贫困；

——保护弱者：照顾老人、儿童、病人、残疾人；

——就社会成本给人们以补偿：污染补贴、伤残津贴、社会保障、康复服务；

——满足需求：提供个人帮助、医疗和康复、社会化和个人发展的服务、满足人群和社区对于改善环境和提高生活素质的需求；

——解决社会问题：医治犯罪等恶劣的社会生活环境；

——规划、影响社会购买力：使得穷人能够用福利支付购买他们的生活必需品；

——推行人口政策：实行婴儿福利及家庭补贴；

——使人融于社会：帮助新移民、残疾人和少数民族的政策和措施；

——对于人的投资：从事教育和培训；

——保护社会：改正行为的服务；

——鼓励社会变革：社会规划、社区发展和组织。上述关于社会保障或社会福利的项目清单，显然过于庞大。我们认为，从应用福利经济学的角度研究社会保障问题，其研究范围应该圈定在社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面。其中，社会保险又是社会保障体系的核心，是一个国家的基本保障。

社会保障的性质主要包括如下几个方面：

（一）政府之责

政府之所以应该负起社会保障和社会福利的责任，是因为在现代社会，许多人生活保障的丧失是由于社会的原因而不是由于个人的原因所引起的。譬如非自愿失业。经济体制的选择是国家整体经济效率的一个决定性因素，而自由市场体制又被认为是人类在目前状态下所能找到的最有效率的体制。同集中计划体制存在效率损失一样，自由市场体制也存在着因竞争淘汰和经济周期性波动而带来的损失。一方面，要维护整体经济效率，淘汰机制是必不可少的，这就必然使一些低素质的个人和低素质的企业在竞争中失利，从而使这部分人成为谋求整个社会进步的一个必要代价。事实上，依照我们的观点，即使经济能够提供充分就业，在体制设计上，也应强制地使一部分人处于失业状态，以保障对整个经济的有效刺激。另一方面，在市场经济条件下，劳动力市场的均衡受制于劳动力供给和需求的共同作用。在动态经济中，劳动力供给主要是受出生率的影响，是一个相对稳定的因素。而劳动力的需求则同经济中频繁出现的、长短不一的各种周期性波动密切相关。由于周期性波动是市场经济本身所不能医治的痼疾，或者说是市场经济获得更高效率的一个必要成本，因此劳动力周期性失业现象也就在所难免。

既然失业是体制运行的必然结果，同时也是保障体制效率的一个重要前提，那么，作为体制设计者和调控者的政府，对此应该承担必要的责任，也就成为顺理成章的事情。同样，对于社会保障的其他方面，如养老、医疗、教育等，我们也能找到必须由政府承担责任的体制原因。这里因篇幅关系，不再赘述。

（二）权利性

在前工业化社会，非家庭成员之间的救济活动，不仅带有很大的随机性，而且带有浓厚的施舍受惠意味，双方的地位是不平等的，受惠方往往须以牺牲自己的尊严和人格为代价。而在现代社会，社会保障的目的已由最初的社会公正、社会人道和社会稳定，演变为人权范畴的基本内容。它赋予所有社会成员应享有健康的、体面的、文明的最低限度的生存权和福利权，认为公民享有这些最低范围的生存和福利保障是公民应有的政治权利，而不是接受慈善施舍。以此为出发点，现代社会保障强调普遍性和公平性原则。也就是说，一方面社会保障必须囊括所有个人可能出现危机而影响其正常生活和个性（人格）发展的领域；另一方面，社会保障必须针对全体社会成员而非某些特殊群体。同时，个人在依法享有社会保障时，不受其性别、年龄、党派、种族、肤色及宗教信仰等个人因素的影响，任何人在同等条件下，都应享有同等的保障权利。

（三）再分配性

社会保障通常有从高收入者向低收入者进行“垂直分配”的性质，这在很大程度上属