第五章 公共组织

（一）完整制
完整制以叫一元统属制，是指公共组织 的同一层级或同一组织内部的各个部门， 完全接受一个公共组织或同一位行政首长 的领导、指挥和监督的组织类型。
1、完整制的优点

第一，有利于公共组织的统一领导、统一指挥。


第二，政令统一，权力集中。
第三，高度自主，有独立的决策权，有利于调 动本地区或本部门的积极性。 第四，可在因地制宜地确定行政目标，制定政 策，反应灵活。
三、公共组织的作用


第一，政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。
笫二，政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序 的维护者。 第三，政府是国家主权和领土完整的捍卫者。 第五，政府是社会公平的提供者。

第四，政府是国民经济民展的政策制定者与协调者。
第二节
公共组织的类型
一、集权制与分权制（根据公共行政权力在中央与地 方政府进行宏观配臵的基本情况来划分。）



广义的公共组织不仅指政府及其执行部门， 而且包括立法机关、司法机关、工厂、企 业、学校、医院、教会、军队、政党等社 会组织和社会团体的管理行政事务的机构。 狭义的公共组织是指政府及其执行部门， 以及具有行政授权的社会组织。我们这里 所指的是狭义的公共组织。

应该把握公共组织的三层含义： 1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括 从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部 门和其内部设臵的不同层次的行政机构。 2、公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种 政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态 组织管理行为是一个政府实现对社会公共事物管理的正常状 态。 3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织 中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、 知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发 挥作用的大小起决定性作用。 公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物 质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组 成具有不同职能、形态不同的公共组织。

2、集权制的缺陷

第一，组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因 此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明 才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。 第二，由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、 主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文 旅行，浪费时间和资源。 第三，由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反映 较慢，不利于处理突发事件。 第四，集权制容易走向高度集权，高度集权容易走向家 长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。
第五章 公共组织
第一节 公共组织概述
一、公共组织的定义
组织的定义：是在一定社会环境中，通过相互交往而形 成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标，而按照 一定方式联合起来的有机整体。 组织的本质特征：组织目标和组织行为 组织的特性： （1）组织是人们相互交往中形成的一定行为关系的集合； （2）组织有着某种特定的目标； （3）组织有一定的结构和行为方式； （4）组织有内在的精神意识（即有意识养成，最终系统化 为组织文化）； （5）组织是一个开放系统，随组织环境变化而有机发展。
现代社会任何一种社会组织都具备三种功能：

第一种，聚集能量功能，就是把人力资源，物资资源，技术 资源和信息资源等汇集起来，形成资源优势，聚集较大的能 量。 笫二种，转换能量功能，就是将组织聚集的各种资源和能量 进行加工、制作、合成、转化成新的能量功能。在知识经济 和信息社会，这种功能更为重要
第三种，释放能量功能，就是将组织积聚的能量科学地释放 出去，为实现组织目标而发挥应有有功能和作用。组织释放 能量与功能是组织达成某种目标和实现某种利益的能力。能 量与功能越大，实现目标和利益越快，效率越高。
2、分权制的缺陷

第一，分权制会造成权力分散，不易形成统一意 志，不易进行统一领导和统一指挥。 第二，分权不易集中资源，统筹全面发展。 第三，过度分权容易导致各自为政，形成地方主 义和本位主义。

二、完整制与分离制（依据行政组织中同一 层级的各个部门或机构所隶属的领导关系 的不同来划分的）


2、完整制的缺陷

第一，资源有限，不宜办大事；上级也不 能进行统筹安排。 第二，高度自主，容易出现各自为政。


第三，缺乏全局观念，只顾局部利益。
（二）分离制 分离制又称多元领导制，是指一个公 共组织的同一层级的各个组织部门或同一 组织部门，隶属ຫໍສະໝຸດ Baidu两个或两个以上公共组 织或行政首长领导、指挥和监督的组织类 型。
集权和分权
保持的职权量 授权量
高度集权
集权程度 分权程度 高度分权
（一） 集权制
1、集权制的优点

第一， 政令统一，便于统一领导、统一指挥。 第二，因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时， 效率较高。 第三， 具有协调配合的全局观念。 第四，统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体 凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。



（二）分权制
分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充 分的自主权，下级可以独制进行决策和管理，上级 不予干涉的公共组织类型。
1、分权制的优点


第一，独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因 地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。 第二，分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主 动性。 第三，反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对 外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较 高。 第四，职能分工明确，有利于专业化管理。
二、公共组织的特点
公共组织是公共权力的载体，与私人组 织相比，有其独自的特点：

1.政治性 2.社会性 3.服务性 4.权威性


5.法制性（也就是它的规范性）
6.系统性

中国公共行政的最大特点：中国行政系 统服从中国共产党的系统的领导和指挥， 中国从中央人民政府到地方各级人民政府 必须贯彻和执行上级或同级党组织的决策 和政策。
1、分离制的优点

第一，有利于整个公共行政系统的资源整合，团 结协作，统筹兼顾。

第二，有利于整个公共行政系统的统一领导和统