公共组织(二)
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
第2章 公共组织
我国行政组织的宏观纵向结构分为
中央行政组织 地方行政组织，又分：两级制（直辖市-区）、
三级制和四级制
横向结构
含义：反映同级行政组织之间和各行政组织的构 成部门之间分工、协作的关系
各部门都有明确的工作范围和权责划分 各部门之间是平等的
从横向结构看，行政部门一般分为4种
决策部门 执行部门 反馈部门 监督部门
垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，
是上级对下级组织冲突进行的协调
组织合作
作用
可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费 增强组织成员团结
主要特征
实行小团体控制
发展具有高参与性的组织文化
竞争以时间为基础，是效率的竞争 成立自我管理的团队
个体行为与群体行为
公共行政人员个体行为理论
适用于规模不大，工作简单的公共组织
职能结构
各部门在水平方向按职能不同进行分工， 再分别对下级部门实施领导的机构 上级部门没有只服从自己的下级部门，下 级部门也不只服从一个上级部门 优点
依靠水平分工领导，拓展了管理事务的范围
适宜于相对较复杂的管理工作
缺点：多头领导易导致政出多门
成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定 目标而按一定的方式联合起来的有机整体 组织目标与行为是组织的本质性特征 组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点
私人组织与公共组织
私人组织：实现私人利益最大化为目标
公共组织
公共组织以服务于公共利益为目标，而不以营
利为目标
公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公
公共组织的构成要素（2）
《公共行政学》 公共组织
六、管理层次与管理幅度
• 公共组织结构层级化和分部化的基本 问题是处理好以效率为中心的层级隶属的 程度与部门设置的限度，也就是处理好管 理层次与管理层级之间的关系的问题。这 是公共组织结构的关键问题。
• 管理层次是指公共组织内部划分管理 层级的数额。任何国家的政府组织都是按 照层级化原则设计的，无论是联邦制国家 还是单一制国家都是如此。
• 管理幅度过窄，则会造成上级对下属干 涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自 主地进行工作。
• 管理层次与管理幅度必须适当。一般 来说，管理幅度和管理层次成反比，管理 幅度越大，则管理层次越少；相反，管理 幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度 与管理层次之间的关系是很复杂的，是由 许多相关因素决定的。如还要看工作性质、 人员素质、领导能力和技术手段等因素来 决定。
• 2、公共组织结构的分部结构
• 公共组织分部结构，亦称分部化、部 门化或职能化。它是指行政同级部门之间 平衡分工的构成形式。一级政府，除领导 决策机关之外，按行政目标、权力责任、 专业性质或管辖区域的不同而划分若干个 平行的职能部门。这种划分既是对行政职 能目标的分解，也是扩大公共行政管理的 职能并进行行政分权。
• 机能制的缺陷是：
• ①职能分化过多，会造成政府机构过 多，因而会造成对社会和经济干涉过多， 不利于市场经济的发展的后果。
• ②分工过细，会造成权力交叉，影响 行政效率的后果。
五、公共组织结构
• 公共组织结构是指公共组织各要素的 排列组合方式，是由法律所确认的各种正 式关系的模式。
• 公共组织结构方式取决于公共组织的 职能目标、职位和职权以及人员划分等诸 要素的构成方式。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
公共组织财务管理(第二版)
房屋、建筑 取暖面 物（平方米） 积（平 方米） 合计 其中： 办公 用房
32
（三）
行政单位预算报表
公共组织财务管理
• 6、预算外资金收支计划表和预算外资金收入 项目明细表。
填报单位： 预算科目 年 月 日 单位：万元
单位可用预算 外资金收入
经 核 准 留 用 预 算 外 资 金 收 入
预算外资金支出
3、设备购置费 2、补助工资
3、其他工资 4、修缮费 4、职工福利费 5、其他费用 5、社会保障费
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（三）
行政单位预算报表
公共组织财务管理
• 5、行政单位预算基本数字表。
填报单位： 国家职工（人） 预算科目 款 项 名称 编制数 实有数 离退休 人员 （人） 机动车船数 （辆、艘） 编制 数 实有 数 年 月 日 应缴 财政 预算 收入 （元）
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（一）财务预测方法
公共组织财务管理
• 财务预测是各公共组织财务人员根据历史资料，依 据现实条件，运用特定方法，对公共组织未来的财 务活动和财务成果所作出的科学预计和测算。 • 1、定性预测法 。“意见交换法”、“类推预测 法”、“理论推定法”、“专家调查法—德尔菲法” 等，都是定性分析法。 • 2、定量预测法 。 • （1）因果预测法 ：“回归分析法”、“量本利分 析法”等 • （2）趋势预测法： “外推分析法”、“简单平均 法”、“加权平均法”、“指数平滑法”、“直线 回归趋势法”及“曲线回归趋势法”等，均属于这 种类型。
公共组织财务管理
公共组织财务管理
1
使用教材及参考书
公共组织财务管理
•
•
一、使用教材
王为民主编：《公共组织财务管理》，中国人民大学出版社，200 6.1,国家教育部“十一五”规划教材
公共管理学第二章公共组织
跨界合作：与其 他行业、领域进 行合作，实现资 源共享和优势互 补
社会责任：关注 社会问题，承担 社会责任，提高 公众信任度
创新驱动：鼓励 创新，推动组织 内部改革，提高 竞争力和可持续 发展能力
公共组织的管理与监督
公共组织的管理理念与原则
公共利益至上：以公众利益为出发点和 归宿
责任担当：勇于承担责任，积极履行 职责
公共组织是指由政府、非政府组织、企业 等组成的组织，旨在为社会提供公共服务。
公共组织的主要职能包括政策制定、执行、 监督和评估等。
公共组织可以分为政府组织、非政府组织、 企业等类型。
政府组织是指由政府设立的机构，如政府部 门、事业单位等。
非政府组织是指由民间发起的、不以盈利 为目的的组织，如慈善机构、环保组织等。
企业是指以盈利为目的的组织，如国有企业、 民营企业等。
公共组织的类型
政府组织：如国家机关、 地方政府、行政机关等
非政府组织：如社会团体、 民间组织、非营利组织等
国际组织：如联合国、世 界银行、国际货币基金组 织等
企业组织：如国有企业、 民营企业、外资企业等
教育组织：如学校、大学、 科研机构等
医疗组织：如医院、诊所、 卫生部门等
绩效评估：定期进行绩效评 估，确保组织目标的实现和
改进
信息公开：公开组织信息， 提高组织的透明度和公信力
社会责任：承担社会责任， 关注社会问题，为社会发展
做出贡献
公共组织的监督机制与方式
内部监督： 组织内部设 立的监督机 构，如监察 委员会、审 计委员会等
外部监督： 政府、社会 团体、媒体 等对组织的
激励与约束的平衡：既要保证员工的积极性，又要防止滥用职权 激励与约束的效果评估：定期对激励与约束的效果进行评估，并根 据评估结果进行调整
公共组织理论
信息不对称一定会引起逆向选择与道德风险
逆向选择和道德风险两个名词都来源于保险业 逆向选择指由于信息不对称，难于找到正确的交易对象。
如：保险公司难于知道投保人的健康；
道德风险是指一方利用信息不对称，在最大限度地增进自身效用时
作出不利于他人的行动 ； 如：投防盗险之后的车辆乱停乱放。 借款人从事投机活动而对贷款人造成风险；
组织是指在一定社会环境中、人 们通过相互交往而形成的共同心理意 识，并为了实现某一特定目标而按一 定方式结合起来的有机整体。简单地 说，组织是两个以上的人、目标和特 定的人际关系这三种要素构成的一种 特殊的人群体系。
在现实社会中，存在三类不同的组织：
第一类是政府组织，也称第一部门，政府组织以服务于公共利 益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分 割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响， 追求的是国家利益或者行政区域利益最大化； 第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私 人物品，它的消费具有可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利 益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开 各种经济活动的组织；
管理幅度首先是由古典管理学派提出的。 英国的管理学家厄威克提出了普遍适用的管理幅度：每一个上级 领导人所直接领导的下级人员不应超过5～6人。
早期关于管理幅度设计的思想特点： （1）主管人员应该知道自己的管理幅度是有限度的； （2）认为管理幅度存在一个固定的具体人数，应该努力寻求这一普 遍适用的有效幅度，在组织设计中推而广之。 后来的管理学家认识到管理幅度因不同的条件而异，不同行业、 不同企业和企业内部不同职务，管理幅度千差万别，因此将研究的 注意力转移到研究管理幅度的各项影响因素上来，陆续提出一些新 的见解和方法。
公共组织财物管理(2)
公共组织财物管理名词解释：1，公共组织财务管理：是指行政事业单位、民间非营利组织按照国家有关部门的方针、政策、法规和财务制度的规定，有计划地筹集、分配和运用资金，对公共组织业务活动进行核算、财务监督与控制，以保证事业计划及任务的全面完成，是公共组织行使职能的过程中客观存在的财务活动和财务关系，是单位组织财务活动、处理与各方面财务关系的一项管理工作。
2，公共组织预算：是指公共组织根据公共事业发展计划和公共事务的管理任务编制的，并经过规定程序批准的年度财务收支计划。
3，财政拨款收入：是行政单位按照经费申报关系，又财政部门或上级单位拨付的预算经费，是行政单位从财政预算内取得的财政性资金。
4，财政拨款：是财政部门核拨给行政单位的财政预算资金。
5，流动负债:指预计在一年内（含一年）偿还的负债。
6，财务分析：是以会计核算和报表资料级其他相关资料为依据，采用一系列专门的分析技术方法，对行政事业单位的财务状况和经济成果进行分析和评价的一种方法。
7，财务分析报告：指行政事业单位在一定会计期间对单位进行财务活动情况分析的书面报告。
第二章公共组织财务管理理论1，公共组织财务管理的特征：（1）政策性强（2）以预算管理为中心（3）财务类型不同，管理办法多样（4）财务管理体系比较简单（5）兼顾效率和公平。
2，公共组织财务管理的原则：（1）依法管理原则（2）现金收支平衡原则（3）突出重点原则（4）前瞻性原则（5）适应性、可操作性原则（6）监督性原则。
第三章预算管理1，预算编制的原则：（1）政策性原则（2）可靠性原则（3）合理性原则（4）完整性原则（5）统一性原则（6）绩效性原则。
2，定员：指行政单位和事业单位的人员编制，或事业单位按定员比例计算的人员编制指标额度和配备标准。
3，定额：指财力、物力的取得、消耗、补偿、配备和使用等方面所规定的指标额度。
4，预算编制的方法：基数预算法、零基预算法、绩效预算法。
第四章收入管理1，行政单位收入：指行政单位开展业务活动，通过各种形式各个渠道确定的非偿还性资金。
2公共伦理主体(1)
理
主
乡、民族乡、镇
体
“省管县”改革
截止2008年，全国有24个省区市实行省管县试点改革，除 一些民族自治地区外，覆盖面超过了2/3。
以海南为代表的权力全部下放模式；以重庆为代表的直辖 市管县模式；以浙江为代表的人事、财政、经济、社会管 辖权综合下放模式；以湖北、河北为代表的单一财政权下 放模式。
公 共 伦 理
正部级机构减少8个， 副部级机构减少7个， 除国务院办公厅外，国 务院设置组成部门26个
主
体
国务院机构改革后这些牌子即将消失 第 二 讲 公 共 伦 理 主 体
第
（二）政府组织伦理的内涵
二
政府组织伦理：政府组织及其成员在管理活动中必须遵
讲
守的行为准则和规范系统。
公
1.政府组织的合法性
1.公益性：致力于社会公益事业
公
2.特定服务对象：其组织成员和服务对象具有
共
类型化特征
伦
理
3.自愿性：个人自愿结成的群体组织
主
4.非国家权力性：不掌握公共权力
体
5.非政府性：不具有政府组织的地位和结构
（四）非政府组织的职能优势
第 二
1.非政府组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。
讲
2.非政府组织促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。
“省管县”改革的意义：减少管理层级，节约行政成本， 提高行政效率。
2.横向结构：同级行政组织之间和不同级别但没有隶属
第 关系的各行政组织和部门之间分工协作的关系。 二 讲
公 共 伦 理 主 体
2018年3月13日，总理李克强向全国人大提 请审议《国务院机构改革方案的议案》
第
二
公共组织理论(2)
•
• 5、案例法
• 运用实践实验法和社会调查法搜 集来的典型组织行为学事例（好坏典 型或专题典型事例），它能体现一定 组织在管理过程中所出现的各种心理 现象与本质，可供分析研究，便于人 们从事例现象中引起思考、判断，从 而认识到事例的本质，加深对组织行 为学原理的理解和掌握。
• 6、情景模拟法
• 是指创设一定的组织心理活动情景， 按照组织行为学的要求，亲临其境进行
方面研究组织，并为组织的研究提供了新的理论
方法。
不同点：
系统分析组织理论强调用系统分析的方
法研究组织，认为组织是一个“结构的社会
技术系统”，由许多分系统组成；组织还是
一个有机的开放系统，是受社会、经济、文
化等环境影响的生态系统，它在与社会环境
的相互作用中建立和维护自身的工作流程，
从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
▼公共组织理论
一、公共组织理论的历史发展
公共组织理论的历史发展可概括为四 个阶段：古典组织理论阶段、新古典组织
理论阶段、系统权变的组织理论阶段和公
共组织理论的现代发展阶段。
1、古典组织理论（19世纪末20世纪30年代）
代表人物：泰勒——科学管理组织理论 法约尔——行政管理组织理论
韦伯——科层组织理论
和结果。
•
在公共组织行为学中，定性就是对人与 事的特质进行鉴别和确定。如有关人员的素 质、智能和绩效的评定。定性一般都建立在 领导人的经验和印象的基础上，故而有其一 定的盲目性。对人作出客观公正的定性，必 须以定量为基础。
定量是通过一定的数据来反映人或事 的特质。在社会调查研究中常用的问卷调查 即属于定量研究范畴。
积极行为，从而有效地实现组织目标。
• ※管理者为什么要研究公共组织行为
公共组织概述(PPT 37张)
6
公共组织的内涵
2.公共组织的基本要素 （1）物质要素
第一，人员 第二，经费 第三，物资设备
（2）精神要素
第一，目标 第二，责权结构 第三，人际关系
7
公共组织的内涵
3.公共组织的特征
（1）以增进公共利益为目标 （2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性 （3）公共组织受到高度的公共监督 （4）公共组织的活动具有政治性 （5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比 较困难 （6）公共组织具有一定的独占性
2
本章学习的重点问题
•公共组织的性质、特点与基本类型
•公共组织的结构及其设计 •我国事业单位及其管理体制的形成、存在 问题与改革 •科层制组织的特征、方法与面临的困境 •公共组织变革的目标、内容与趋势
3
本章主要参考资料
1．竹立家、李登祥编译：《国外组织理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版。 2．[美]麦克尔•巴泽雷著、孔宪遂等译：《突破科层制：政府管理的新愿景》，中国人民 大学出版社，2002年版。 3．[美]罗伯特•B•丹哈特著、扶松茂等译：《公共组织理论》，中国人民大学出版社， 2003年版。 4．[美]理查德•L•达夫特著、王凤彬等译：《组织理论与设计》，清华大学出版社，2003 年版。 5 ．[美]菲利普•J•库珀等著、王巧玲译：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，中国 人民大学出版社，2006年版。 6 ．[美]戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克著、谭功荣译：《摒弃科层制：政府再造的五项 战略》，中国人民大学出版社，2002年版。
第三章
公共组织
一、公共组织的性质与结构
二、非营利组织
三、事业单位
四、公共组织的变革
1
第二章 公共组织
第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义1、组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
2、美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点。
组织是①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体——特定关系模式中一起工作的人群。
3、组织的共性。
（1）组织是人们在相互交往事形成的一定行为关系的集合；（2）组织有着某种特定的目标；（3）组织有一定的结构和行为方式；（4）组织有其内在的意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；（5）组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
二、公共组织的构成要素1、公共组织的含义。
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
2、公共组织的构成包括12个要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
三、公共组织的类型1、按财务—会计标准。
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会；2、按公共权力标准。
（1）强制型公共组织。
主要指政府部门。
主要特点：根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。
（2）半强制型公共组织。
在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。
其管理行为有一强制性，当事人在一定程度上可以对抗，甚至拒绝裁决。
如仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。
（3）非强制型公共组织。
最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。
如各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。
3、按权威与等级结构标准。
古典模型；官僚模型（最适合复杂组织的形式，由马克斯·韦伯创立），基础：理性—合法权威，组织是靠规则来管理的，理性意味着效率；第三部门行政模型，更讲求运用系统方法和权变方法，“代理人政府”。
公共组织学
第一章绪论一、公共组织的涵义广义的公共组织就是以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织，不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、学校、医院、教会、军队和政党等以实现公共利益为目标的社会组织和社会团体。
狭义的公共组织仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
如卫生防疫站，房产交易所等。
二、公共组织的构成要素1、组织人员。
2、物质因素。
3、职能目标。
4、机构设置。
5、职位设置。
6、权责划分。
7、法制规范。
8、技术和信息三、公共组织的特征1、公共性2、政治性3、法治性4、权威性5、广泛性6、独占性四、公共组织的研究途径（一）管理途径管理途径是从两个方面来认识公共组织的：1、4E途径：Economic Efficiency Effectiveness Equity2、管理七职能说，古德曼POSDCORB说（Planning Organizing Staffing Directing Coordinating Reporting Budgeting （二）政治途径1、多元主义（Pluralism）2、自主性（Autonomy）3、与立法机构的联系（The Legislative Connection）4、分权（Decentralization）（三）法律途径1、独立性（Independence）2、委员会形式（The Commission Format）3、替代性争端解决（Alternative dispute resolution，ADR）（四）政策途径1、公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。
2、政策制定和政策执行是不可分的。
3、分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。
4、政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。
5、在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
（五）文化途径从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变，如人的价值、态度、思维倾向、心理转变、深层次等概念，这些改变都需经过深层次的学习和改造，而这种学习和改造必须放在一种有利于这种改造的组织结构内才有可能成功。
MPA公共管理硕士考前辅导第二章公共组织
第二章 公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义二、公共组织的构成要素三、公共组织的类型一、组织的含义•公共组织是公共管理的前提和基础•对组织含义的理解：英国斯宾塞，将“组织”一词引入社会科学领域；切斯特·I·巴纳，一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统；美国卡斯特、罗森茨韦克，有目标的、心理系统、技术系统、有结构的活力整体；西蒙，一个人类群体当中的信息沟通与相互关系得复杂模式。
组织的特征与共性第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
组织的定义•组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素•公共组织的定义是以管理社会公共事物，协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。
而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
公共组织的构成要素（12个方面人木能够为权责规章制度团体设计硬件信息技术）简述，材料分析1、人员。
任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系得体现，而是人际关系的体现。
2、目标。
公共组织的目标是实施对公共事物的管理和协调公共利益关系。
3、职能。
组织是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
4、机构。
机构承载组织的各项职能。
公共组织通过一定的机构体现出来。
5、职位。
职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
6、职权。
职权是被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。
公共组织的构成要素7、权责。
权责划分时保证组织角色明晰化的基本手段。
8、规章制度。
规章制度是以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。
公共管理学第二章
活动目的
服务内容 管理对象 活动依据
公共利益
公共物品 整个社会 国家法律
私人利益
私人物品 本组织成员 商品买卖价值规 律
2、公共组织的基本性质
社会性 权威性 法制性 系统性 主动性
（五）公共组织的结构
组织结构是组织各部分的排列组织；也是 组织参与者类型化的相互作用和稳定的行 为模式。 结构影响行动，行动又建构或组成了结构 （组织结构形成和约束组织成员的行为，而 构成并再生产组织结构的是人及其行为）
第二章 公共管理的主体
一、公共管理的主体
（一）公共管理主体的概念
1、主体 从事实践和认识活动的人。 2、公共管理主体 从事公共管理实践活动的人或组织。 （二）公共管理的主体类型 1、公共组织（政府组织与非营利组织） 2、人（领导者、追随者，管理者、被管理者）
二、公共管理组织
（一）公共组织的概念
A部门 B部门 C部门
优点： 专业人员 取长补短 甲工作部 发挥综合优势 乙工作部 提高工作效率 丙工作部
科员
科员
科员
科员
科员
科员
科员
科员
科员
缺点： 管理意见不一 工作人员执行左右为难 例如：新农村建设领导小组办公室
（2）公共组织的纵向和横向结构
行政组织为了提高效率进行了纵向和横向 的分工 1、 纵向结构（层级化）：行政组织内部 按上下隶属层级关系有序进行的等级划分 行政组织在纵向结构上的层级数目，也就 是管理层次。（呈金字塔型） 2、横向结构（部门化）：同级行政组织 之间平衡分工的构成形式 属于社会分工和行政部门化的产物
（4）人民代表大会制度
这是我国的政权组织形式。这种制度既有利于全 国人民参加国家管理，也有利于在民主的基础上有效 地处理国家事务。它的具体表现在： ＊人民选举代表，组成全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关。 全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人 民代表大会是地方国家权力机关。 ＊其他国家机关由人民代表大会产生，受它监督， 对它负责。各级人民代表大会组织本级的国家行政机 关，审判机关、检察机关。
第二章公共组织思维导图
政府组织的结构
横向结构：同级行行行政组织之间和各行行行政组织构 成部⻔门之间的分工工协作的来往关系。如执行行行部 ⻔门、反馈部⻔门、监督部⻔门。
但是行行行政活动复杂性还决定了了要结合其他方方式 来进行行行分部。
按地区分，省公安厅、市公安局 服务对象分，如老老老干干部局 行行行业和产品类型分，如机械工工业局
垂直领导活动与参谋活动严格加以区分
基于职能专业化的劳动分工工
按权威与登记结构标准分类
官僚僚模型：基础是理理性——合法权威
明确的职权等级 规章制度 程序系统
人人与人人之间关系非非人人格化
雇员的选择与提升以其技术能力力力为基础
由委员会进行行行管理理
第三部⻔门行行行政模型
政府称为“代理理人人政府” 政府不不可能轻而而易易举监督组织之外的代理理商
按公共权力力力标准分类
半强制型：行行行业协会、仲裁
非非强制型公共组织：学校
组织有四个基础：目目标、过程、顾客、领域
上述基础必有一一个优先级
公共组织的类型
古典模型
行行行政部⻔门按照主要目目标组建，每个部⻔门包含一一 切有助于目目标的活动
任何上级仅能有效监督数量量有限的下属
行行行政权威和责任授予单一一行行行政人人员
行行行政组织与其他公共组织形成一一个网网络
管理理层次和管理理幅度
管理理的层次是指公共组织内部纵向划分的等级 数。管理理的幅度是指一一名管理理者有效管理理的下 级数量量。
管理理层次与管理理幅度在一一定规模的组织内呈反 比比例例关系。
直线结构：单一一垂直领导，结构简单。
职能结构：水水平方方向依职能不不同进行行行分工工，再 分别对下级部⻔门实施领导的结构。
完整制与分离制
公共管理学第二章 公共组织
35
二、个体行为、群体行为与组织行 为
• 个体行为有成人发展模型、文化行为模型和政治行为模型三种模型。 • 非正式群体行为问题已经成为组织管理中一项非常重要的内容，非正式群体是不以管
公共管理学
第二章 公共组织
2021/7/22
1
教学目标
了解公共组织的含义、结 构、过程与行为；了解行政组 织理论与行政体制的基本类型； 熟知公共组织环境及其基本构 成因素。
2021/7/22
2
核心提示
公共组织是公共管理的前提 和基础。公共组织包括政府组织 和非营利的非政府组织。
2021/7/22
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（二）行政体制的类型
• 首长制与委员制 • 层级制与职能制 • 集权制与分权制 • 完整制与分离制
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首长制与委员制
• 首长制（一长制或称独立制、首长负责制） 它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内 的行政管理事务进行统一领导，并全权负责的一种领导体制。其最主要的特征在于行 政首长享有并依法行使最高的行政决策权（如美国总统）。
• 以泰勒为代表的科学管理组织理论 • 以法约尔、古利克为代表的行政管
理组织理论 • 以韦伯为代表的科层组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
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2.新古典行政组织（行为科学）理论
• 以梅奥为代表的人际关系组织理论 • 以巴纳德为代表的组织平衡理论 • 以西蒙为代表的决策过程组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
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公共组织(二)(总分：55.00，做题时间：90分钟)一、单项选择题(总题数：9，分数：9.00)1.按照组织目标的层级，组织目标可划分为( )。
（分数：1.00）A.近期目标和长期目标B.整体目标、不同组织层次的目标和个人目标√C.共同目标和非共同目标D.战略目标和战术目标解析：按照组织目标的层级，组织目标可划分为整体目标、不同组织层次的目标和组织中个人的目标，这些目标相对于组织的整体目标来说，具有统一性。
2.根据布劳和斯科特提出的标准，宗教组织属于( )。
（分数：1.00）A.互益组织√B.工商组织C.公益组织D.服务组织解析：根据组织目标对组织形态进行分类是由管理学者布劳和斯科特提出的，按照这一标准，他们把组织划分为四类：互益组织，包括政党、宗教、工会、俱乐部；工商组织，包括工业企业、银行、商会；服务组织，包括医院、学校、社会机构；公益组织，包括政府、研究组织、消防队。
3.公共组织的特殊性集中体现在( )。
（分数：1.00）A.组织目标和基本功能上√B.组织规则上C.组织的效率上D.组织的形成过程中解析：公共组织是以实现公共利益为目的、以提供公共服务为基本职能的社会组织，因此公共组织的特殊性主要表现在组织目标和基本功能上，组织目标和基本职能同时也影响组织的形成过程、组织的规则和组织的效率。
4.公共管理的前提和基础是( )。
（分数：1.00）A.人B.权力C.财物D.公共组织√解析：公共组织是公共事务的管理者和公共服务的提供者，公共组织是公共管理的前提和基础。
5.下列属于半强制性公共组织的是( )。
（分数：1.00）A.社区学校B.基金会C.文化和科学技术团体D.消费者权益保障委员会√解析：半强制性公共组织典型的如各种形式的仲裁委员会，而非强制性公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。
根据这一区分，可以很容易选出D项。
6.“组织”一词由( )首先引入社会科学领域。
（分数：1.00）A.卡斯特B.巴纳德C.西蒙D.斯宾塞√解析：1873年，英国哲学家斯宾塞将“组织”一词引入了社会科学领域。
他在论述“社会有机体”概念时，将组织看成是组合起来的系统或社会。
7.第三部门公共组织是公共管理的重要组织依托，第三部门公共组织包括( )。
（分数：1.00）A.学校、研究机构、文化团体、咨询机构B.医疗保健机构、社区服务机构C.A项和B项D.C项及行业和部门协会√解析：这道题是考查考生对政府组织和非政府的公共组织的区别的掌握情况。
政府组织是直接运用公共权力进行公共管理的组织。
非政府公共组织一般是经过政府授予特定权力或者委托进行公共管理的组织，或者经过公共权力认可进行公共管理的组织。
8.组织中的成员在下述哪种情况下形成的群体具有最强的凝聚力?( )（分数：1.00）A.成员彼此之间差别悬殊，希望借此扩大自己的精神世界B.成员希望通过制定行为规范与制度建立起来的群体C.处于专制领导之下，拒绝专制领导者的被领导者们所组成的群体√D.在某些特别情况下为共同利益而结成的自发群体解析：有共同目标和外部压力危机的情况下形成的群体，具有更强的凝聚力。
9.( )作为管理的载体和基本途径，对管理具有基础性和工具性的意义，是管理的核心要素。
（分数：1.00）A.计划B.控制C.领导D.组织√解析：组织与管理具有密切的直接相关性，一切管理都是在组织中并且借助于特定的组织形式进行的，因此，组织作为管理的载体和基本途径，对于管理具有基础性和工具性的意义。
二、多项选择题(总题数：3，分数：9.00)10.下列表述正确的是( )。
（分数：3.00）A.在组织的所有资源中，人是最重要的核心要素，所以在组织中有机结合和配置组织资源的纽带是人B.组织本质上是人们之间的相互协作关系√C.组织的结构具有系统性√D.通过组织结构的系统化，使得组织的整体系统的功能大于各部分系统的功能之和√解析：尽管在组织的资源要素中，人是最重要的核心要素，但是，在组织中，有机结合和配置这些资源要素的纽带却是组织的职位。
组织以实现目标所要求的职位设定为中心，使这些组织资源在组织职位上实现有机结合和合理分布，从而形成资源要素集合的力量，汇总为组织的整体力量，协同实现组织的目标。
11.以下属于非强制型公共组织的是( )。
（分数：3.00）A.社区学校√B.基金会√C.医疗保健机构√D.消费者权益保障委员会解析：非强制型公共组织的最大特点是非强制性和服务性。
非强制型公共组织还包括各种院校、研究所、文化和科学技术团体以及各种咨询服务机构等。
D项属于半强制型公共组织。
12.下列关于组织目标一致性说法不正确的是( )。
（分数：3.00）A.层级目标的一致性是指不同层次的目标和个人目标，在具体内容方面具有一致性√B.目标一致性是指目标价值的一致性、层级目标的一致性、阶段目标的一致性、整体目标的一致性√C.在一个组织内部只存在一种目标价值取向√D.组织的共同目标使得组织目标具有一致性的特点解析：不同组织层次的目标和组织中个人的目标，具体内容方面有差异性，只是相对于组织的整体目标来说，才具有统一性；目标一致性是指目标价值的一致性、层级目标的一致性、阶段目标的一致性，而没有整体目标的一致性；不同组织的目标具有不同的价值取向，同一组织也具有多种目标价值取向。
三、案例题(总题数：2，分数：25.00)有些企业能够通过加强职工的参与管理而转危为安，远景拓能公司就是这样一个成功的典范。
该公司过去的许多管理制度都是在权威式的管理思想指导下制定出来的，职工没有提出意见的机会，即使有时职工的意见能够提出来，也得不到应有的重视。
这样做的结果，使得职工的流动率很高，正式或非正式的罢工事件层出不穷，缺勤率高达8%，产品的退货率为4.5%，公司的营业状况每况愈下。
在这种情况下，该公司领导不得不改弦易辙，没法改革原有的管理制度。
经过反复讨论之后，该公司在“通过职工参与管理来改进工作”的思想指导下，建立了一些新的管理制度，实施了一些新举措。
首先，公司领导向全体职工印发了一本简明易懂的职工手册，这本手册有条有理地阱解了本公司的各项政策与措施，目的是使每个职工了解公司领导对他们的期望。
其次，对公司高级管理人员的人选作出了新规定。
过去公司一般都是从公司外聘请高级管理人员(如总经理和副总经理等)，而新的制度规定，公司高级管理人员一般应从公司内部表现杰出或能力强的职工当中选拔。
公司还新成立了一个工业工程部，这是一个富有朝气的部门，该部门除了负责工程方面的改进工作之外，还经常派人到各车间去观察各项作业的流程，听取工人的意见。
这个部门的工作，加强了公司内部各部门之间的联系与协调。
公司还建立职工出勤奖励制度，对于全勤和出勤较好的职工给予奖励。
为建立公司领导和职工之间沟通意见的渠道，由公司办公室负责出版一份内部刊物。
公司领导的新精神和职工的各种意见都能在这个刊物上得到反映。
每当公司领导要采取一些重要措施时，公司领导都会向职工家庭发出信件，目的是使职工及其家属了解这些重要措施的主要内容及其意义。
这就是公司与职工家庭之间的通信制度。
以往该公司的申诉案件不胜枚举，许多案件都是由于领班对劳资协定不了解而产生的。
为了解决这些问题，公司建立了“抱怨”登记制度，这样许多抱怨事件在演变成为费时而又费钱的申诉案件之前就能够得到合理解决。
公司现在按月召开“职工参与管理会议”。
参加会议的代表按下列办法产生：先通过抽签方式抽出初选人员，然后再由总经理和高级主管从中任意挑选20名参加会议。
公司规定，每个月参加会议的人员不得重复，因此在一年中每个职工至少都有一次机会当面向高级主管畅谈自己对公司_丁作的各种意见。
由于采取了以上措施，远景拓能公司的工作发生了以下一些重大变化：全公司产量增加了37%；公司直接参加生产的职工减少了20%，间接参加生产的职工减少了37%，高级主管人员从26人减为18人；自建立这些制度并采取这些措施以来，从未发生过罢工事件，职工申诉案件由以往每年45件降为5件；缺勤率由8%降为3.2%；产品退货率由4.5%降为1.5%。
目前，远景拓能公司仍在积极设法以各种方式让职工参与企业的管理。
根据所提供的资料，回答下面的问题：（分数：5.00）(1).该公司领导从前的领导方式最接近于利克特所提出的四种领导方式当中的哪一种?( )（分数：1.00）A.专制权威式√B.开明权威式C.协商式D.群体参与式解析：“职工没有提出意见的机会，即使有时职工的意见能够提出来，也得不到应有的重视。
”由此可知公司的领导最接近于专制一权威式。
(2).公司新规定，高级管理人员一般应从公司内部表现杰出的或能力强的职工当中选拔。
作此规定的理由是( )。
（分数：1.00）A.以前从外部招聘的高级管理人员都不理想B.从内部提拔的人与公司互相都比较了解C.能够激发公司员工的上进心，提高职工的士气√D.获得当初对被提拔者的培训投资的回报解析：从内部提拔员工的最大优点是能够激发公司员工的上进心，提高职工的士气。
(3).公司新成立的工业工程部行使的主要是哪种职权?( )（分数：1.00）A.直线职权B.职能职权和参谋职权√C.职能职权D.参谋职权解析：工业工程部负责工程方面的改进工作是职能职权，派人去各车间观察各项工作流程，听取工人意见，以便及时反馈，属参谋职权。
(4).根据案例所提供的资料分析，对于公司规定的职工出勤奖励制度，你认为可能存在的最大问题是什么?( )（分数：1.00）A.奖励标准不易确定B.未考虑职工的社会性需要，工作时问限定太死，会影响到职工的一些社会生活包括家庭生活C.未充分考虑某些职工的实际困难，例如住得较远，家里有需要照顾的老人或孩子等等D.有奖无罚，奖励的作用就会受到影响√解析：公司建立职工出勤奖励制度，其目的应当是控制缺勤行为，而只有奖励无惩罚起不到控制的作用。
(5).公司内部出版刊物，作为公司领导与职工沟通的渠道。
这是一种什么样的沟通方式?( )（分数：1.00）A.正式沟通B.非正式沟通√C.非语言沟通D.横向沟通解析：公司内部出版物所起到的是非正式沟通的作用。
13.在某条交通流量很大的公路上，由于山洪暴发，交通受阻，被困的几十辆汽车的司机们很快自愿组合起来，有的拿起手机通知交通部门请求援助，有的去寻找清理工具，有的去安排食宿。
大家在统一的指挥下，有条不紊、齐心协力地开展工作。
请对上述司机们的行为和活动作出评价。
（分数：20.00）__________________________________________________________________________________________ 正确答案：(这些司机事实上已经形成了一个组织，因为他们为实现共同目标而组成了有机的整体。