第二章公共组织
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2章 公共组织
2011-10-18 第二章 行政组织 6
MPA
第二节
公共组织的结构
一、管理层次与管理幅度
管理层次是指组织内部纵向划分的等级数。 一般认为组织分为高、中、底三层为宜。 管理幅度是指组织或管理者有效管理下属单 位或人员的数量。 管理幅度因人、因事而定。 管理层级与管理幅度呈反比关系。
2011-10-18
按行政 集权制 权力的 使用特 点划分
上级能集中 力量、 力量、发挥 优势、 优势、统筹 兼顾 分层负责， 分层负责， 能调动各方 积极性
分权制
上级主要起监督作 用，权力较多下放
2011-10-18
第二章 行政组织
18
MPA
划分 标准
按组织 的部门 所受指 挥和控 制划分
4.完整制与分离制
体制 类型 完整制
2011-10-18 第二章 行政组织 23
例：互联网政治： 互联网政治： 互联网政治 MPA 中国政治生态环境的新变化 所谓互联网政治，就是民众通过网络参政议 政。这是在高科技基础上，借助互联网推进民 主政治发展的一种新方式和新途径。 “两会”期间，央视国际频道开设了“我有 问题问总理”栏目，短短几天就吸引了12万网 民竞相向总理倾诉、提问或建言。 领导干部上网同民众沟通，可以迅速地深入 基层，听取民意，加快决策科学化。互联网的 发展为政务与党务公开提供了便利的途径。
第二章 公共组织
本章主要讨论组织结构及组织环境。 本章主要讨论组织结构及组织环境。 往届类似章的考题中题量分布严重不均。 往届类似章的考题中题量分布严重不均。 （01年11分；02年0分；03年12分；04年0分；05 年 分 年 分 年 分 年 分 年12分；06年9分；07年7分；08年12分，平均 分 年 分 年 分 年 分 平均7.9 分） 预测分值6—12分 预测分值 重要性指数： 重要性指数：
MPA
第二节
公共组织的结构
一、管理层次与管理幅度
管理层次是指组织内部纵向划分的等级数。 一般认为组织分为高、中、底三层为宜。 管理幅度是指组织或管理者有效管理下属单 位或人员的数量。 管理幅度因人、因事而定。 管理层级与管理幅度呈反比关系。
2011-10-18
按行政 集权制 权力的 使用特 点划分
上级能集中 力量、 力量、发挥 优势、 优势、统筹 兼顾 分层负责， 分层负责， 能调动各方 积极性
分权制
上级主要起监督作 用，权力较多下放
2011-10-18
第二章 行政组织
18
MPA
划分 标准
按组织 的部门 所受指 挥和控 制划分
4.完整制与分离制
体制 类型 完整制
2011-10-18 第二章 行政组织 23
例：互联网政治： 互联网政治： 互联网政治 MPA 中国政治生态环境的新变化 所谓互联网政治，就是民众通过网络参政议 政。这是在高科技基础上，借助互联网推进民 主政治发展的一种新方式和新途径。 “两会”期间，央视国际频道开设了“我有 问题问总理”栏目，短短几天就吸引了12万网 民竞相向总理倾诉、提问或建言。 领导干部上网同民众沟通，可以迅速地深入 基层，听取民意，加快决策科学化。互联网的 发展为政务与党务公开提供了便利的途径。
第二章 公共组织
本章主要讨论组织结构及组织环境。 本章主要讨论组织结构及组织环境。 往届类似章的考题中题量分布严重不均。 往届类似章的考题中题量分布严重不均。 （01年11分；02年0分；03年12分；04年0分；05 年 分 年 分 年 分 年 分 年12分；06年9分；07年7分；08年12分，平均 分 年 分 年 分 年 分 平均7.9 分） 预测分值6—12分 预测分值 重要性指数： 重要性指数：
公共管理学第二章 公共组织理论
第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
《公共管理学(第二版)》第2章公共组织
2.2公共组织的结构与体制
2.2.1公共组织结构的复杂性 2.2.2公共组织的结构形式 2.2.3我国政府组织的结构 2.2.4行政组织体制的基本类型
2.2.1公共组织结构的复杂性
1．横向差异：部门化和专业化 组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程
度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由 此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。 组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部 门化和专业化。 部门化，实际上就是按照工作的性质分设部门，从而将繁杂的工作分 别归类到各个部门，并使各部门皆有明确的职责及权限关系。 专业化就是指一个组织把它的总任务分成最小而又有机相连的部分， 并据此形成专业化系统或部门专业分工越细，专业化程度越高，部门 化就越广泛，其协调功能就越重要。 公共组织的专业分工越细，部门就会越多，同时对部门之间进行协调 的难度也就越大，其组织结构中的横向复杂性程度自然也就增加
公共组织、第三部门与私人组织的差异 表21
3．公共组织的构成因素
组织人员
公共组织
职位设置 团体意识
组织目标
职能范围
权责划分
规章制度
组织设计
支持硬件
技术和信息
权力与职权
机构设置
2.1.2公共组织的类型
1．按财务—会计标准分类
2．按公共权力标准分类
（1）强制型公共组织 （2）半强制型公共组织 （3）非强制型公共组织
3．按权威与等级结构标准分类
（1）古典模型 （2）官僚模型 （3）第三部门行政模型
2.1.3公共组织理论概观
公共管理理论的发展
1: 传统公共组织（行政组织）理论源于20世纪初期的韦伯和F W 泰勒 等人的著作，它们以“官僚制”（科层制）为核心 2: 20世纪60年代末70年代初，乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共 行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有 的公民” 3: 从20世纪70年代开始，经济学范畴的“理性人假设”“交换范 式”“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政 的组织理论引向了公共管理的组织观。 4: 经过一个多世纪的发展演变，传统狭义的行政组织管理已经向更为广 泛的公共部门组织管理发展，它的理论与实践呈现出系统化的公共部门 组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公 共组织研究途径的多元化等方面的特征。
第2章 公共组织
我国行政组织的宏观纵向结构分为
中央行政组织 地方行政组织，又分：两级制（直辖市-区）、
三级制和四级制
横向结构
含义：反映同级行政组织之间和各行政组织的构 成部门之间分工、协作的关系
各部门都有明确的工作范围和权责划分 各部门之间是平等的
从横向结构看，行政部门一般分为4种
决策部门 执行部门 反馈部门 监督部门
垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，
是上级对下级组织冲突进行的协调
组织合作
作用
可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费 增强组织成员团结
主要特征
实行小团体控制
发展具有高参与性的组织文化
竞争以时间为基础，是效率的竞争 成立自我管理的团队
个体行为与群体行为
公共行政人员个体行为理论
适用于规模不大，工作简单的公共组织
职能结构
各部门在水平方向按职能不同进行分工， 再分别对下级部门实施领导的机构 上级部门没有只服从自己的下级部门，下 级部门也不只服从一个上级部门 优点
依靠水平分工领导，拓展了管理事务的范围
适宜于相对较复杂的管理工作
缺点：多头领导易导致政出多门
成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定 目标而按一定的方式联合起来的有机整体 组织目标与行为是组织的本质性特征 组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点
私人组织与公共组织
私人组织：实现私人利益最大化为目标
公共组织
公共组织以服务于公共利益为目标，而不以营
利为目标
公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公
公共组织的构成要素（2）
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
公共管理学第二章公共组织
跨界合作：与其 他行业、领域进 行合作，实现资 源共享和优势互 补
社会责任：关注 社会问题，承担 社会责任，提高 公众信任度
创新驱动：鼓励 创新，推动组织 内部改革，提高 竞争力和可持续 发展能力
公共组织的管理与监督
公共组织的管理理念与原则
公共利益至上：以公众利益为出发点和 归宿
责任担当：勇于承担责任，积极履行 职责
公共组织是指由政府、非政府组织、企业 等组成的组织，旨在为社会提供公共服务。
公共组织的主要职能包括政策制定、执行、 监督和评估等。
公共组织可以分为政府组织、非政府组织、 企业等类型。
政府组织是指由政府设立的机构，如政府部 门、事业单位等。
非政府组织是指由民间发起的、不以盈利 为目的的组织，如慈善机构、环保组织等。
企业是指以盈利为目的的组织，如国有企业、 民营企业等。
公共组织的类型
政府组织：如国家机关、 地方政府、行政机关等
非政府组织：如社会团体、 民间组织、非营利组织等
国际组织：如联合国、世 界银行、国际货币基金组 织等
企业组织：如国有企业、 民营企业、外资企业等
教育组织：如学校、大学、 科研机构等
医疗组织：如医院、诊所、 卫生部门等
绩效评估：定期进行绩效评 估，确保组织目标的实现和
改进
信息公开：公开组织信息， 提高组织的透明度和公信力
社会责任：承担社会责任， 关注社会问题，为社会发展
做出贡献
公共组织的监督机制与方式
内部监督： 组织内部设 立的监督机 构，如监察 委员会、审 计委员会等
外部监督： 政府、社会 团体、媒体 等对组织的
激励与约束的平衡：既要保证员工的积极性，又要防止滥用职权 激励与约束的效果评估：定期对激励与约束的效果进行评估，并根 据评估结果进行调整
公共管理学第二章-公共组织理论
2.公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋 予的合法权。
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
02 第二章 公共组织
(四)矩阵制结构
矩阵制能将事业部制的责任感和直线职能制的专业化优势结合起来， 矩阵制能将事业部制的责任感和直线职能制的专业化优势结合起来， 它是把按职能划分的部门和按项目划分的小组结合起来形成一个矩阵， 它是把按职能划分的部门和按项目划分的小组结合起来形成一个矩阵， 为了某个项目把属于不同职能部门的成员组成一个临时小组， 为了某个项目把属于不同职能部门的成员组成一个临时小组，小组成 员仍然是职能部门的成员，在项目完成后小组解散的一种组织模式。 员仍然是职能部门的成员，在项目完成后小组解散的一种组织模式。 矩阵制结构的特点在于： 矩阵制结构的特点在于： 一是创造了双重领导关系。矩阵制结构中的员工同时属于两个部门， 一是创造了双重领导关系。矩阵制结构中的员工同时属于两个部门， 既属于某个职能部门，又属于某个项目小组。他还同时有两个上司， 既属于某个职能部门，又属于某个项目小组。他还同时有两个上司， 一个是他所属的职能部门的领导，另一个是他所在的项目小组的领导。 一个是他所属的职能部门的领导，另一个是他所在的项目小组的领导。 二是集权与分权相结合的决策结构。 二是集权与分权相结合的决策结构。建立矩阵制结构的目的之一就是 把各个矩阵组织单元作为一个个相对独立的集中决策点， 把各个矩阵组织单元作为一个个相对独立的集中决策点，同时鼓励和 激发每个部门和每个员工的进取精神和创造性，因此， 激发每个部门和每个员工的进取精神和创造性，因此，矩阵制内涵了 分权化决策结构。分权的同时也保持了机构的目标集中。首先， 分权化决策结构。分权的同时也保持了机构的目标集中。首先，项目 组没有独立利益，它的活动目标可以由最高决策层直接决定。 组没有独立利益，它的活动目标可以由最高决策层直接决定。而且最 高决策层可以派代表直接参与项目组的决策、管理与具体运作。 高决策层可以派代表直接参与项目组的决策、管理与具体运作。这些 代表会把最高层的意志贯彻在项目组的活动中， 代表会把最高层的意志贯彻在项目组的活动中，同时也会平衡各方利 这样一来， 益。这样一来，矩阵制结构就创造了一种集权与分权相结合的决策结 构。 三是网络化的信息结构和决策结构。 三是网络化的信息结构和决策结构。矩阵制的网络式信息结构与直线 职能制的层级式信息结构明显不同的是， 职能制的层级式信息结构明显不同的是，各信息点之间的联系既有垂 直方向，即上下级之间的纵向联系，也存在水平方向， 直方向，即上下级之间的纵向联系，也存在水平方向，即项目组内的 横向联系，形成纵横交错的信息传递网络。 横向联系，形成纵横交错的信息传递网络。
第二章 公共组织
第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义1、组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
2、美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点。
组织是①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体——特定关系模式中一起工作的人群。
3、组织的共性。
（1）组织是人们在相互交往事形成的一定行为关系的集合；（2）组织有着某种特定的目标；（3）组织有一定的结构和行为方式；（4）组织有其内在的意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；（5）组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
二、公共组织的构成要素1、公共组织的含义。
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
2、公共组织的构成包括12个要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
三、公共组织的类型1、按财务—会计标准。
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会；2、按公共权力标准。
（1）强制型公共组织。
主要指政府部门。
主要特点：根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。
（2）半强制型公共组织。
在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。
其管理行为有一强制性，当事人在一定程度上可以对抗，甚至拒绝裁决。
如仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。
（3）非强制型公共组织。
最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。
如各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。
3、按权威与等级结构标准。
古典模型；官僚模型（最适合复杂组织的形式，由马克斯·韦伯创立），基础：理性—合法权威，组织是靠规则来管理的，理性意味着效率；第三部门行政模型，更讲求运用系统方法和权变方法，“代理人政府”。
MPA公共管理硕士考前辅导第二章公共组织
第二章 公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义二、公共组织的构成要素三、公共组织的类型一、组织的含义•公共组织是公共管理的前提和基础•对组织含义的理解：英国斯宾塞，将“组织”一词引入社会科学领域；切斯特·I·巴纳，一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统；美国卡斯特、罗森茨韦克，有目标的、心理系统、技术系统、有结构的活力整体；西蒙，一个人类群体当中的信息沟通与相互关系得复杂模式。
组织的特征与共性第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
组织的定义•组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素•公共组织的定义是以管理社会公共事物，协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。
而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
公共组织的构成要素（12个方面人木能够为权责规章制度团体设计硬件信息技术）简述，材料分析1、人员。
任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系得体现，而是人际关系的体现。
2、目标。
公共组织的目标是实施对公共事物的管理和协调公共利益关系。
3、职能。
组织是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
4、机构。
机构承载组织的各项职能。
公共组织通过一定的机构体现出来。
5、职位。
职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
6、职权。
职权是被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。
公共组织的构成要素7、权责。
权责划分时保证组织角色明晰化的基本手段。
8、规章制度。
规章制度是以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。
第二章 公共组织
• 非强制性和服务性，多数是非营利组织； • 学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术 团体、咨询服务机构等。
三、公共组织的类型
按权威和等级结构分类 古典模型： – 建立在古典组织理论基础上； – 古利克和厄威克：古典模型的八项标准 – 特点：
• 组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域； • 上述基础中必须有一个被赋予优先地位； • 行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一 切有助于实现目标的活动； • 任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属； • 行政权威和责任授予单一行政人员； • 垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分。
三、公共组织的类型
第三部门行政模型 – 公共事务由多人的董事会或者委员会进行管 理； – 政府成为“代理人政府”，很多工作通过合 同委托第三部门承担。 – 政府难以监督组织之外的代理商； – 行政组织不是孤立地处理公共事务，往往与 其他公共组织形成一个网络。
第二节 公共组织的机构
结构是使组织实现其目标的基本管理工
具，是组织躯体的骨架； 不同的组织结构对组织的过程与行为会 产生不同的影响；对组织效率也具有较 为直接的影响。
一、管理层次与管理幅度
管理层次： – 公共组织内部纵向划分的等级数； – 一般而言，公共组织具有三个层次：高层、中层、 基层。高层侧重决策，基层侧重执行；中层起到承 上启下的作用。 管理幅度： – 一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或者单 位、部门的数目。 – 管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志； – 一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。
层级制与职能制
现代行政组织都是将层级制与职能制有
机结合起来，以层级制为基础，在每一 层级进行职能分工。
集权制与分权制
三、公共组织的类型
按权威和等级结构分类 古典模型： – 建立在古典组织理论基础上； – 古利克和厄威克：古典模型的八项标准 – 特点：
• 组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域； • 上述基础中必须有一个被赋予优先地位； • 行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一 切有助于实现目标的活动； • 任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属； • 行政权威和责任授予单一行政人员； • 垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分。
三、公共组织的类型
第三部门行政模型 – 公共事务由多人的董事会或者委员会进行管 理； – 政府成为“代理人政府”，很多工作通过合 同委托第三部门承担。 – 政府难以监督组织之外的代理商； – 行政组织不是孤立地处理公共事务，往往与 其他公共组织形成一个网络。
第二节 公共组织的机构
结构是使组织实现其目标的基本管理工
具，是组织躯体的骨架； 不同的组织结构对组织的过程与行为会 产生不同的影响；对组织效率也具有较 为直接的影响。
一、管理层次与管理幅度
管理层次： – 公共组织内部纵向划分的等级数； – 一般而言，公共组织具有三个层次：高层、中层、 基层。高层侧重决策，基层侧重执行；中层起到承 上启下的作用。 管理幅度： – 一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或者单 位、部门的数目。 – 管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志； – 一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。
层级制与职能制
现代行政组织都是将层级制与职能制有
机结合起来，以层级制为基础，在每一 层级进行职能分工。
集权制与分权制
第二章公共组织
精神与文化；开放系统 • 4 组织的定义 ： 环境 交往 共同心理意识 特定目标 有机整体 • 组织的本质性特征是组织目标和行为
• 二 公共组织的构成要素 • 1 公共组织 ：以管理社会公共事务 协调社会公共利益关系为目的
的组织 广义：政府组织+第三部门;狭义：国家机关组织 • 2构成要素12个 • 人 物 技术与信息1 11 12 • 目标职能机构组织设计2 3 4 10 • 职位 职权 权责 5 6 7;位 权 责 • 规章制度与团体意识
第二章 公共组织
一 公共组织概述 组织的含义 公共组织的含义 要素 组织的类型;三个标准
二 公共组织的结构
公
管理的层次与幅度 结构的形式
我国政府组织的结构 行政体制的四种类型
共
组
三 公共组织环境
生态环境的不同区分 一般与具体环境 环境结构；
织
基本构成因素：政治 经济 文化 技术 舆论
第一节公共组织概述 马克思说：行政是国家的组织活动
3 文化环境 行为方式的凝固化表现;迟缓 较长
影响的表现
认知水平 对公共问题的确定和处理问题的方式
价值
对待社会事务的态度
意识形态 政治 经济利益目标更加鲜明
行为规范 与其他组织的沟通和交流
道德传统 不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色
四 技术环境
制约管理方式;基本要素有经验 实体与知识技术
影响领域
境分别渗透
二 组织环境的构成因素 1 政治环境直接产生影响
影响的表现
政治体制 公共组织在社会政治生活中的地位与作用
政治权力 赋予公共组织的影响力和约束性;组织间政治关系
国家结构形 式
政府机构
公共组织的活动范围 行政组织的强力地位
• 二 公共组织的构成要素 • 1 公共组织 ：以管理社会公共事务 协调社会公共利益关系为目的
的组织 广义：政府组织+第三部门;狭义：国家机关组织 • 2构成要素12个 • 人 物 技术与信息1 11 12 • 目标职能机构组织设计2 3 4 10 • 职位 职权 权责 5 6 7;位 权 责 • 规章制度与团体意识
第二章 公共组织
一 公共组织概述 组织的含义 公共组织的含义 要素 组织的类型;三个标准
二 公共组织的结构
公
管理的层次与幅度 结构的形式
我国政府组织的结构 行政体制的四种类型
共
组
三 公共组织环境
生态环境的不同区分 一般与具体环境 环境结构；
织
基本构成因素：政治 经济 文化 技术 舆论
第一节公共组织概述 马克思说：行政是国家的组织活动
3 文化环境 行为方式的凝固化表现;迟缓 较长
影响的表现
认知水平 对公共问题的确定和处理问题的方式
价值
对待社会事务的态度
意识形态 政治 经济利益目标更加鲜明
行为规范 与其他组织的沟通和交流
道德传统 不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色
四 技术环境
制约管理方式;基本要素有经验 实体与知识技术
影响领域
境分别渗透
二 组织环境的构成因素 1 政治环境直接产生影响
影响的表现
政治体制 公共组织在社会政治生活中的地位与作用
政治权力 赋予公共组织的影响力和约束性;组织间政治关系
国家结构形 式
政府机构
公共组织的活动范围 行政组织的强力地位
第二章 公共组织预算与财务核算 《公共组织财务管理》PPT课件
（二）记账凭证
1、记账凭证的格式和填制 记账凭证是根据原始凭证填制的，用来确定 会计分录的凭证，是登记账薄的根据。
记账凭证应具备下列基本要素：（1）填制 单位的名称；（2）凭证名称；（3）填制日 期；（4）凭证编号；（5）经济业务的内容 摘要；（6）财务核算科目的名称和金额； （7）所附原始凭证的张数；（8）制单、复 核、记账等人员的签章。
二、公共组织预算编制的原则
（一）政策性原则 （二）可靠性原则 （三）完整性原则 （四）量力而行，收支平衡，不打
赤字预算的原则 （五）统一性原则
第二节 定员定额管理制度
定员定额就是指确定单位人员编制 额度和计算单位经费预算中有关费 用额度标准的合称，建立客观反映 供给单位在人员配置和资金、物资 的筹集、分配、使用等方面应达到 的额度指标，这是预算制度改革的 一项重要内容。
（二） 事业单位预算的编制
内容和方法
1、收入预算的编制。事业单位收入预算由财 政补助收入和非财政补助收入两部分组成， 内容包括财政补助收入、上级补助收入、事 业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其 他收入和拨入专款等。
2、支出预算的编制。事业单位支出预算由拨 出经费、事业支出、经营支出、对附属单位 补助支出、上缴上级支出和自筹基本建设支 出等项内容组成。
（三）事业单位预算报表
1、事业单位收支预算总表。 2、事业单位事业收入预算明细表。 3、事业单位事业支出预算明细表。 4、事业单位预算基本数字表。 5、事业单位预算外资金表。
第四节 公共组织财务核算的基本理论
一、公共组织财务核算的适用范围 财务核算按其适用范围和核算对象分为两大类：
一类是企业财务核算；另一类是非企业财务核算， 即政府和非营利组织财务核算. 它反映和监督社会再生产过程中分配领域、精神 生产和社会福利领域的政府财政机关、行政单位 财政资金和事业单位、其他非营利组织业务资金 的活动，适用于行政单位、事业单位和其他非营 利组织的财务核算，就称为公共组织财务核算。
第二章公共组织思维导图
政府组织的结构
横向结构：同级行行行政组织之间和各行行行政组织构 成部⻔门之间的分工工协作的来往关系。如执行行行部 ⻔门、反馈部⻔门、监督部⻔门。
但是行行行政活动复杂性还决定了了要结合其他方方式 来进行行行分部。
按地区分，省公安厅、市公安局 服务对象分，如老老老干干部局 行行行业和产品类型分，如机械工工业局
垂直领导活动与参谋活动严格加以区分
基于职能专业化的劳动分工工
按权威与登记结构标准分类
官僚僚模型：基础是理理性——合法权威
明确的职权等级 规章制度 程序系统
人人与人人之间关系非非人人格化
雇员的选择与提升以其技术能力力力为基础
由委员会进行行行管理理
第三部⻔门行行行政模型
政府称为“代理理人人政府” 政府不不可能轻而而易易举监督组织之外的代理理商
按公共权力力力标准分类
半强制型：行行行业协会、仲裁
非非强制型公共组织：学校
组织有四个基础：目目标、过程、顾客、领域
上述基础必有一一个优先级
公共组织的类型
古典模型
行行行政部⻔门按照主要目目标组建，每个部⻔门包含一一 切有助于目目标的活动
任何上级仅能有效监督数量量有限的下属
行行行政权威和责任授予单一一行行行政人人员
行行行政组织与其他公共组织形成一一个网网络
管理理层次和管理理幅度
管理理的层次是指公共组织内部纵向划分的等级 数。管理理的幅度是指一一名管理理者有效管理理的下 级数量量。
管理理层次与管理理幅度在一一定规模的组织内呈反 比比例例关系。
直线结构：单一一垂直领导，结构简单。
职能结构：水水平方方向依职能不不同进行行行分工工，再 分别对下级部⻔门实施领导的结构。
完整制与分离制
公共组织管理
A部
B部
C部
A局
B局
C局
整理课件
10
直线——职能型结构
•
——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管
理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还
要接受上级各职能机构的指挥。
部长
A司
B司
C司
A局
B局
整理课件
C局
11
矩阵结构
• ——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门 和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。 （灵活——适应性组织）
• 社会团体——指人们为实现一定目的，通过结社成立
的各种社会组织的总称。分为政治性、经济性和文化性 团体。
• 民办非企业单位——指利用非国有资产举办的，从
事非营利性社会服务活动的社会组织。如社会福利院、 老年人活动中心等。
整理课件
42
（四）非政府组织产生的背景
1. 市场失灵 2. 政府失灵 3. 契约失灵 4. 内在动机 5. 历史渊源 6. 社会因素
整理课件
3
（一）公共组织的概念
• 组织——是指一定社会环境中，人们通过相 互交往形成的具有共同心理意识，并为实现某一 特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。
• 组织有3个要素： ▪ 目标 ▪ 结构 ▪ 行为方式
整理课件
4
公共组织
•
公共组织指人们为了实现社会公共目标，
向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程
整理课件
38
非政府组织的基本功能
• 民主参与和民主管理 • 社会服务与社会保障 • 弥补政府资源不足 • 管理体制创新 • 社会稳定
整理课件
39
（三）非政府组织的类型
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三 公共组织的类型
标准
组织权限范围 组织公共程度 管理公共事务 财务-会计
公共权力
分类
中央公共 与地方公共组织
政府和第三部门 文化、科技、教育、国防、公安、外交 政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组 织、慈善组织、基金会 强制型：政府部门、强制管理，税收管理 半强制型：市场手段，可对抗性，拒绝裁决，如 仲裁委员会 非强制型：服务性，非营利组织
水平方向依职能 拓展各层管理事 多头领导，政多出门，
不同进行分工， 务范围，适宜于 执行混乱
多头领导
较复杂的管理工
作
综合，垂直关系 协调领导，明确 垂直领导排斥水平领导，
和水平关系结合 责任，决策科学 部门之间的关系更加复
和民主
杂
结构形式 矩阵结构 适应性组织
旁系组织
特征
以完成某项工作为 核心。抽调人员组 成临时机构，垂直 领导与水平领导是 并重的
从科层结构的正式 成员中抽出一部分 人，按自由联合方 式组成某一特定常 设机构，来解决特 定问题
优点
缺点
组织成员构成的稳定 性，综合优势，组织 效率比较高，规模较 大的公共组织采用
完成旁系组织任务时， 并不与自己本职工作 完全脱离，行政学会、 学术委员会、职称等 级评审委员会
三 我国政府组织的结构
古典模型
官僚模型
第三部门 （系统和 权变方法 的运用）
权威与等级结构
1、四个基础（目标、过程、顾客、领域），2、一个优 先，3、主要目标组建，4、控制范围，5、个人负责，6 区分垂直领导与参谋
，5、非人格化关系，6功绩制
临时组织_矩阵制
业务相同,便于 沟通;权力集中, 便于指挥
分工明确,有助 于工作专业化, 提高行政效率, 行政首长进行 宏观管理
上级任务繁重, 顾此失彼;缺乏 专业分工,工作 弹性小;独断专 行
无力进行全局 协调,责任不明, 部门主管过多, 政多出门
3 集权与分权 根据行政权力使用的特点
集权 分权
基层 • 2 管理幅度：下级人员或单位、部门的数目 • 3 管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关
系。 • 4 金字塔：层次分明、上下级严格 • 扁形结构：管理层次少，信息传递迅速，不易失真
二 公共组织的结构形式
结构 形式 直线 结构
职能 结构
直线 职能
特征
优点
缺点
单一垂直领导， 信息传递途径单 基层自主性下，僵化 适用于规模不大，一，传递速度快 工作较为简单的
定义
优点
缺点
行政权力集中在 政令统一,集中力 层级节制过严,下
• 一 组织的含义 • 1、历史 ：中文“纺织”、英语“器官”，1873年斯宾塞“社会
有机体”，组织看成是组合起来的系统或社会；巴纳德；协调 系 统 • 2 卡斯特和罗森茨韦克：有目标；心理系统、技术系统、有结构 的活力整体。 • 西蒙：信息沟通与相关关系的复杂模式 • 3 组织的共性 （五点） ：行为关系的集合；目标；结构和行为方 式；精神与文化；开放系统 • 4 组织的定义 ： 环境、交往、共同心理意识、特定目标 、有机整 体 • 组织的本质性特征是组织目标和行为
1、管理主体是董事会或委员会，多元利益 2、代理人政府，合同外包 3、政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商 4、组织网络
第二节 公共组织的结构
（结构是实现目标的工具、组织躯体的骨架、 工作分工的几何图式及其等级上的排列）
• 一 管理层次与管理幅度 • 1 管理层次：公共组织内部纵向划分的等级数，高、中、
• 1 纵向结构，层次结构
• （1）宏观纵向 ：中央与地方
• 地方有三种类型：第一，两级制：直辖市-区
• 第二，三级制： 直辖市-区-乡镇；直辖市-县-乡、镇；省、自治 区-地级市-区；省、自治区-地级市-区；省、自治区—县、县级市 -乡、镇
• 第三，四级制：省、自治区-地级市-县-乡、镇
•
省、自治区-地级市-区-乡、镇
集思广益，周 全，权力监督
适合政策寻求 与决定事务
滥用权力 个体的局限
责任不明确，相互 协调难，决策迟缓， 泄露决策机密
2 层级制与职能制 按行政组织构成单位的功能和性质
定义
优点
缺点
层级制 分级制
职能制 分职制
现代行政 组织:两者 结合
纵向分为若干层次, 上下层业务性质相 同
平行划分,不同的业 务性质,范围大小相 同
•
省、自治区-自治州-县级市-区
•
省、自治区-自治州-县、县级市-乡、镇
• 特别行政区——享有高度自治权
• （2）微观机构：组织内部的工作层次关系，部委下设司局级-处 级-科级
• 高-中-低级-初级 • 2 横向结构 • （1）同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来
往关系，平行关系
• （2）一般分为：决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门 • （3）我国按职能大体上分为业务部门、辅助部门 • （4）按地区、按服务对象、按行业和产品 • 在我国，行政组织中横向结构服从于纵向结构
• 二 公共组织的构成要素 • 1 公共组织 ：以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目
的的组织。广义：政府组织+第三部门，狭义：国家机关组织 • 2构成要素（12个） • 人、物、技术与信息（1、11、12） • 目标-职能-机构-组织设计（2、3、4、10） • 职位、职权、权责 （5、6、7，位、权、责） • 规章制度与团体意识
第二章 公共组织
一、公共组织概述 （组织的含义、公共组织的含义、
要素、组织的类型，三个标准
二、公共组织的结构
公
（管理的层次与幅度、结构的形式、
我国政府组织的结构、行政体制的四种类型）
共
组
三 公共组织环境
（生态环境的不同区分、一般与具体环境、环境结构；
织
基本构成因素：政治、经济、文化、技术、舆论）
第一节公共组织概述 （马克思说：行政是国家的组织活动）
四 行政体制的基本类型
首长制 一长制 独任制
委员制 合议制
1、首长制和委员制
按最高决策权的人数来分
定义
优点
缺点
法定最高决策权归 权力集中、责
一个行政首长执掌，任明确、易于
美国总统制，我国 保守秘密，效
行政组织
率高,适合于执
行与指导事务
法定最高决策权归 两个以上的委员通 过会议集体执掌， 古罗马，瑞士联邦 委员会，建国初期 我国的政务院政务 委员