草原资源生态补偿法律机制研究

草原资源生态补偿法律机制研究

草原资源生态补偿法律机制研究

谢雯谢军安

【学科分类】草原法

【出处】中国环境法网

【摘要】草原资源生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，草原资源的理论界和实务界对此进行了积极探索，提出了不少建设性的建议和方案，环境资源法学者也开始给予应有的关注。近年来，我国在草原资源生态建设的工作中取得了很大的成绩，但由于一些地方满负荷、超负荷开发利用草原，导致草原资源的严重破坏和不断退化。因而，草原资源生态补偿法律机制的构建迫在眉睫。构建具有可行性的我国草原资源生态补偿制度，首先应当从理论上澄清其含义，为制度设计提供学理依据；然后，结合现状拿出切实可行的应对之策，从立法上寻找突破口，为其实施提供法制保障。

【关键词】草原资源；生态补偿

【写作年份】2009年

【正文】

一、草原资源生态补偿法律机制

生态补偿法律机制是指设计生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理。[1]生态补偿法律机制有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考虑法律对社会关系的调整的功能性的运行过程，是一个结构复杂和运作协调的体系。其主要包括结构、功能等方面的内容，从动态而非静态，从联系而非孤立的角度上去关注法律在现实社会中的运行状态及其实效。法律机制这种结构复杂性、运行协调性根源于社会系统的复杂多样性和有机联系性。法律机制的这种不断进化的特性使得法律在保持稳定性，连续性的同时能适应变化，促进法律的成长。

《环境科学大辞典》曾将自然生态系统补偿定义为：生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力。这一概念强调的是生态系统自身的补偿，不包括环境法学所说的对环境资源保护付出代价者的经济补偿。环境法学意义上的生态补偿是指，环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿。[2]

综合以上论述，草原资源生态补偿法律机制可以定义为：为缓和草原和其他草本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、草原资源生态受益人及其他组织以资金方式为草原资源生态效益付出经济代价的

人适当的经济补偿，用于提供生态效益的草原的营造、抚育、保护和管理，加强草原资源自我调节的法律制度。

此种草原资源生态补偿法律机制的定义将范围扩大到社会和其他组织，有利于拓宽草原资源生态补偿资金的来源取到与筹措途径；同时，这一概念将草原资源作为一个生态有机体看待，强调草原资源自身的生态补偿和自我调节的功能，使草原资源生态补偿从被动走向主动。

二、我国草原资源生态补偿现状

近年来，由于草原生态形势严峻、人畜数量膨胀加剧草畜矛盾、草原畜牧业生产方式落后等现状，国家通过完善草原法制建设、推进草原保护建设工程、加大草原执法监督的力度等措施进行草原生态保护和建设。在实践过程中，国家逐步意识到草原生态保护带来的巨大的社会价值，对草原资源生态保护的补偿力度也在不断加大。“十一五”规划纲要中正式提出草原生态补偿的计划。为合理保护草原资源，促进生态、经济、社会可持续发展，中国农业部制订了未来草原可持续发展战略。未来我国草原保护建设将以生态优先，并推进草原经济增长方式的转变，增强草原可持续发展能力，最终实现遏制草原退化、改善草原生态环境、优化草原地区的经济结构的目标。

尽管国家对于草原资源生态补偿的力度在不断加大，但由于缺乏一套系统、科学合理的生态补偿机制，使得国家的各项政策实施脱离实际，这成为草原地区人民无法享受现代化成果的重要梗阻。随着国家出台粮食直补、农资综合直补等一系列优惠政策，种粮效益不断提高，开垦草原种粮现象也明显增多。还有一些地方为了争取项目资金，以退耕还林为名毁草植树。所以，我国目前的草原资源“局部改善、整体恶化”的现状并没有改变，草原资源生态补偿存在很多问题。各种问题中尤为突出的是以下几个方面：

一是法律法规不健全。我国目前草原方面的法律比较单一，只有一部《草原法》，虽然随着社会文明的不断进步，已经对《草原法》进行了修订，但是修订后的草原法在生态补偿及草原违法制裁方面还是存在很多缺陷和立法空白。由于法律法规体系的不健全和国家各项政策缺乏长期性和稳定性，草原资源生态补偿缺乏有力的法律支持，造成现阶段草原资源生态补偿陷入困境。

二是当前草原生态补偿主要以项目实施为主进行限期补贴，虽然取得了显著成效，但由于补偿项目具有时效性，一旦补偿结束，生态问题随之反弹，项目之间相互割裂，缺乏整体性、综合性和可持续性。

三是草原资源生态补偿资金匮乏、补偿过程中管理混乱。虽然近年来国家财政拨出专项资金用于草原资源生

态补偿，但由于草原资源生态补偿规模大，时间长，各种支出繁杂，生态补偿资金匮乏。而且由于专项资金没有专门的机构进行管理，使用不合理、专项资金挪作他用等现象屡见不鲜，无法为草原资源生态补偿提供基本的物质保障。

四是草原资源产权不明晰，许多草原建设和补偿措施得不到落实。

五是对环境受损者补偿不到位，草原违法案件激增。由于农牧民在实行禁牧休牧和以草定畜后得不到相应的补偿，而农牧民在生态补偿中丧失了机会利益，使得草原生态补偿和农牧民生存发生矛盾，导致偷牧滥牧现象的发生，致使违反草原禁牧休牧和草畜平衡规定案件发案数量大。农牧民面临的首要问题是生存，生存问题得不到解决那么草原生态补偿就会面临严峻考验。

六是缺少草原监督管理队伍，草原管理水平低，草原生态补偿的成果无人维护。这导致了农牧民在退耕还草区复垦、禁牧休牧区继续放牧的局面发生，造成生态环境二次破坏的“恶性循环”，并且造成先期草原资源生态补偿投入的浪费。

这些问题的存在要求我国必须要尽快建立草原资源生态补偿法律机制，使草原资源生态补偿的建设有章可循。我国建设草原资源生态补偿机制不仅具有实践意义的可行性和必要性，而且具有科学的理论依据。

三、草原资源生态补偿制度的理论分析

（一）草原资源生态补偿法律机制的经济学理论分析

1.生态环境稀缺理论

现代经济学认为，稀缺的东西具有价值，物以稀为贵，越稀缺的物质，价值越高。生态环境资源“对人类和人类社会具有使用价值、物质性效用，在其开发、利用的过程中，又呈现出其有限性或稀缺性。”[3]这些特性使生态环境资源有了一定的价值。生态环境资源的稀缺性和价值属性为草原资源生态补偿法律机制奠定了价值理论基础，它要求在开发利用草原资源时，人类应当不断保护、改善、整治和补偿草原资源