浅谈水利工程管理体制改革

并结合 自身实际， 实施 了水价成本测 算。 普遍的实收水价只 占成 本价的百分之 四十左右 。 虽然水 管单位所供 的水是商品 ， 其 中凝
结 着 商 品 生产 者 巨 大 的物 化 劳动 和 活 劳 动 ，但 却 不 能从 低 廉 的 收 费 价 格 中 获 得 合 理 的 补偿 ， 不 能 维 持简 单 再 生 产 的 正 常 进 行 ，
水 利 工 程 是 我 国 国 民经 济 和 社 会 发 展 的 重 要 物 质 基 础 。长 期 以来 ， 水 利 工 程在 防 洪 、 排涝、 防灾、 减 灾 等 方 面 对 国 民经 济 的 发 展做 出 了重 大 的贡 献 ， 同 时 在 工业 生产 、 农业灌溉 、 居 民生 活 、 生 态环 境等 生产 经 营 管 理 中发 挥 了 巨大 的 作 用 。现 在 我 国 的社 会 经济 形势 和 结构 已经 发 生 了重 大 的变 革 ， 国 际经 济 一 体 化 正 在 深 入 到 国 民经 济体 系 的每 一 个 环 节 中 ，传 统 水 利 正在 变 革 为 现 代 水 利 。 因此 ， 加快水利工程管理体制改革的步伐 ， 分析 体 制 改 革 中 存 在 的 主 要 问题 ， 研 究 解 决 这 些 问题 的 措 施 ， 促 进 水 利 工 程管理单位的健康发展， 实 现 水 资 源 的 可 持 续利 用 。
中， 从总体上划分为社会公益型和生产 经营 型两大类 。 在水利工
程的管理体制中又分为中央管理和地方管理 ，即按行 政管理区 域划分又按流域 （ 或灌 区） 划分。地方管理 的水利 工程 管理单位
的 行 政 管 理 权 属 地 方 各 级 人 民政 府 的水 行 政 主 管 部 门 ， 业 务 管
益率非常低 、注重社会效益的发挥而忽视 了 自身经济效益 的壮 大等现象仍然普遍存在 。
㈢ 管 理 体 制 的 问题 在 水 利 工 程 的 这 些 不 同 的 功 能 要 素
盾 。第一是征收主体的错位： 由于水具有商 品的属性 ， 就不能回
避市场经济规律 ， 回 避 买卖 双 方 直接 见 面 的供 需 服 务 关 系 。 近 年 来， 许 多地 方 政 府 普 遍 出 现 入 不 敷 出 、 财政严 重赤字的状况 ， 必
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我 们 改革 的 目的 。在 改 革 中 求 稳 定 ， 在稳定中求生存 ， 在 生 存 中
求发展 。
２ ． 行 政 管 理 和 水 管 单 位 的 关 系 。各 级水 行 政 主 管 部 门 和 水
管单 位应按照各 自的职 能， 划 分灌区 内的水政执法 、 渔政 执法、
水 库 防洪 、 灌 区排 涝 、 江河提防、 灌 区 管 理 工 作 的责 权 利 。 水 行政 主 管 单 位 只 能 依 照 法 律 法 规 所 赋 予 的权 利 依 法 行 政 ， 而不 能对
程管理单位按照计划经济 的管理模式建 立了一系列的管理程序 和规范 。这在当时的历史条件下， 对强化水 资源调度 ， 实现水资
源 与社 会 经 济 发 展 的 有 效 配 置 是 有 效 的 ，极 大 的 促 进 了 国 民经 济 的顺 利 发 展 。 在 水利 系统 中 ， 特 别 是 处 于基 层 的水 利 工 程 管 理 单位 ， 在 很 大 程 度 上 停 滞 在 原 有 的 思维 观 念 中 ， 习 惯 于 商 品 生产 和 工 程 建设 严 重 依 赖 上 级 的行 政 命 令 ， 沿用粗放 的管理方式， 工 作效率低 、 经济效益不 高、 职 工收入差 、 水 土 资 源 的 综 合 经 济 收
理权属地方灌区管理部门或跨 行政 区域 的共 同的上～级灌区管
理部 门。
由于行政主体和业务主体的分离， 形成 了条块分割 、 政企不 分、 政事交叉、 各 自为阵、 职责不清的管理体制 。 经 常出现对水资
的灌面， 将 田土面积折合为标准亩计收水费。 ３ ． 水利资产收益划分的机制 。在水利 工程 的单 项或 单位 工 程资产中 ，同一类 固定资产往往 同时发挥 出两种不 同的功能效
资产量 、 价值 量是体制 改革 的焦点 。从公平、 合理 、 科学而言 ， 准 公益性水 管单位在 防洪 、 排涝 、 水土保 持、 生态环境等 公益性资 产和经 营性资产划分 时， 可按水库 库容的各 自占比， 或 防洪 、 排 涝、 减灾 、 环境效益 占灌区范 围内平均 年度Ｇ Ｄ Ｐ 贡献率 ， 或水管
这是水利工程管理体制改革的重点。
㈢ 运 行 管 理 机 制 的 问题 １ ． 水 价 的运 行 机 制 。各 水 利 工 程 管 理 单 位 均 按 照 政 策 规 定
、
水利工程管理体制改革中存在 的主要 问题
新 中 国 成 立 以来 ，水 利 工
㈠ 传 统 观 念 和 管 理 方 式 的 问题
然将广大农户 所交的水费用于 发放工资 、 奖金 、 建办公楼 、 修学
校 及 地方 社 会 公益 设 施 等 支 出 。 因此， 普 遍 出现 了地 方 各级 政 府
特别是乡镇挤 占、 挪 用、 截 留水费等违纪违规 的现象 ， 导致一些
水 利 工 程 管 理 单位 的欠 收水 费严 重 。 第 二是 计 量 标 准 的失 衡 ： 在 计 量 收 费 的 方 式上 ，长 期 沿 用 按 设 计 灌 面 或 ２ ０ 世纪８ Ｏ 年 代 初 定
突 出。
综合确定公益性资产的物 化劳动和活劳动量 。同时结合水管单
甘肃 农业
２ ０ １ ３年 第 ０ ３期 （ 总３ ５ ７ 期）
浅谈水利工程管理体制改革
陈 雪萍
（ 甘 肃省 武威 市凉 州 区西营 河水 利管理 处 ， 甘 肃 武威 ７ ３ ３ ０ ０ ０ ）
摘 要： 作者在 水利工程管理体制的改革 中， 分析 了存在 的主要 问题及产生的原 因， 研 究了体制 改革 的重点和难 点 ， 提 出 了实施
一
权和管理权等工作的错位 或缺位 ，以及在水利工程管 理机 构和 编制 、 灌 区输供水 时空分布 、 灌 区水价核定 、 水费计收体制、 水利 工程管理或养护、 供水收益分配等方面的诸多矛盾 。 由于管理体
制 的不 顺 ， 造 成行 政主 体 和 业 务 主 体 之 间 的 责 权 利 不 清 ， 出 现 有 利 益 时大 家 争 着 管 ， 有 问题 时互 相 推 诿 谁 都 不 愿 意 管 的局 面 。 在 水 利 工 程 管 理 单 位 的发 展 过 程 中 ， 体 制 不顺 带 来 的 影 响 是 长 期 的， 危 害 也 是 致命 的 ， 而 理 顺 管 理 体 制 的难 度 也是 最 大 的 。 因此 ，
品生产经营活动 的过程 中， 必然要耗 费大量 的人 力、 物力 、 财力 ，
而 这 些 支 出 的补 偿 主 要 来 自于 水 费 收 入 。 由于 我 国是 一 个 农 业 大 国， 长 期 以来 受 到“ 以粮 为 纲 ” ， “ 无粮不稳 ” 和“ 水是天上掉的 ， 无价 无偿 的” 观 念 的影 响 ， 加之 我国的农业 是弱势产业 ， 需 要 国 家 大力扶持和政 策保护 ， 所 以， 水 商 品 的价 格 一 直 不 到 位 ， 而 国 家 对 公益 性 支 出不 予 补 偿 ，导 致 水 管 单 位 的 运 行 管 理 经 费十 分 短 缺 。 另外 ， 按照国家政策规定， 每 年 的 复 员 转 业 退 伍 军 人 的 安 置， 大 中 专 毕 业 生 的 分配 ， 又 形 成 水 管 单位 人 员 增 多 、 机 构臃肿、
源 的统一管理权 、 水政渔政 的执法权和管理权 、 防洪安全 的执法
甘肃 农业
２ ０ １ ３年第 ０ ３期 （ 总３ ５ ７期）
益， 如 水库工程 中的大坝、 溢洪道 、 放 水设施 、 放空设施等 项 目， 既为防洪 保安发 挥作用 ， 又 为蓄水 、 养殖 、 发电、 旅游等 发挥 作 用。 因此 ， 公益性 资产和经营性资产各 自所发挥的效益就很难用 准确 的数据进行价值定量 ， 区分其社会效益和 自身经济效益 。
单 位 年 度 总 支 出中 扣 除 经 营 收入 弥 补 支 出 的 占 比等 方 法 ，客 观
素质低下 ， 根本无法 实行 水资源和人力资源 的优化配置 。 许 多大 中型水利工程管理单位 由于没有经费， 长期 以来 ， 没有加入养老
保 险、 医疗保险、 失业 保 险 、 住 房 公积 等 社 会 保 障 体 系 ， 大 量 职 工 退休 、 下 岗、 待 岗后 ， 基 本 生 活 没有 保 障 ， 单 位 和 个 人 的后 顾 之 忧 非 常 严 重 ，特 别 是 在 我 国 的 西 部 落 后 地 区 和 基 层 水 管 单 位 尤 为
的水 利 工 程 安 全 隐患 。
时加强对公益性资产的管理， 确保水利工程设施的安全和完整； 做好 防洪 、 排 涝、 减灾、 水土保持等工作， 确保 公益性 国有 资产 的
㈣运行管理经 费的问题
水管单位在防洪 、排涝管理和商
保值增值 。 真正做到政企分开， 政事分开。 形成 相辅 相 成 、 相 互支 持、 相 得 益 彰 的 新 型关 系 。 ３ ． 社 会 效 益 和 自身 经 济 效 益 的 关系 。绝 大 多 数 的 水利 工程 均 具 有 公 益 性 和 经 营 性 的 综合 性 功 能 ，其 综 合 效 益 必 然 具 有 公 益 性 效 益 和 经 营 性 效 益 ， 在 公益 性 效 益 中表 现 出 巨大 的社 会 效 益， 在 经 营性 效益 中表 现 出水 管 单 位 自身 的 经 济 效 益 。 因 此 ， 处 理好这个关系对社会、 对 水 管 单 位 都 非 常 重要 。 界 定 清 楚两 者 的
４ ． 水 利 工 程 的管 理 和 养 护 机 制 。我 国的 大 中型 水 利 工 程 或 灌 区大 多数 都 是 在 ２ Ｏ 世纪５ ０ 年代～７ ０ 年 代 建 成 的 ，主 要 是 通 过 大 搞群众运动 的方式建设 ， 加之受 当时技术 、 资金条件 的限制 ， 普 遍存在设计 要求低 、 建设标准低 、 施工质 量不高 、 渠 道 防 渗 不 配 套等 问题 。经 过 几 十 年 的运 行 ， 造成 水利 工 程 老 化 失 修 、 跨塌
必然导致水管单位 职工的生活贫 困和职工 队伍 的不稳定。 ２ ． 水费 的计收机制 。 多年来 ， 水费的征收都是 由地方各级政
府 以“ 实物 计 量 、 货 币结 算 ” 的方 式 实 施 的 ， 在２ Ｏ 世纪９ Ｏ 年 代 后 期 改为“ 按 自计 量 、 货 币征 收 ” 的方 式 。这 在 计 划 经 济 时期 ， 依 靠 行 政 手 段 征 收 水 费是 可 行 的 ，但 在 市场 经 济 时 期 就 出 现 了 许 多 矛
改革 的相 关建议 。从观念 、 体制 、 机制、 资产 、 定位 等方面提 出了今后工作的措施 ， 为深化 水利工程 管理体 制改革， 实现 水资源的可持 续 利用和水管单位走向 良性循环做 了有 益的探 索。
关键词 ： 改革； 水利工程； 管理体制 ； 思考
中图分类号 ： Ｆ ４ ２ ３ ． ２ 文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ６ ７ ３ －９ ０ １ ９ （ ２ ０ １ ３ ） ～Ｏ ３ 一Ｏ Ｏ ６ Ｏ （ ０ ３ ）
水管单位 内部 的生产经营管的过多、 过死、 过 细。而水 管单位在 水利工程管理 中， 在符合法律法规 的前提下 ， 充分 发挥 自身的水
土 资源优势 ， 面 向市 场 ， 开展水商 品生产、 销 售、 管 理和 服 务 ； 同
水 毁严重 、 水的利用率低 、 水 资源损失浪 费惊人 ， 并且存在重大