国外政府绩效评估方法比较研究_张小玲

$% $"# % 评价法
随着行政权力的不断膨胀 ’ 政府财政支 出 逐 渐 增 加 ’ 政 府面临日益加剧的财政危机) 为了更好地控制政府财政支 出 ’ 节约成本 ’ 在 &’ 世纪 () 年代 ’ 美国会计总 署 率 先 把 对 政 府工作的审计重心从经济性审计转向经济性 *#*+,+-. +, 效 率 性 *#//0*01,*. +& 效 果 性 *#//1*2031,144 + 并 重 的 审 计 ’ 从 单 一 指标扩展到多重指标 ’ 这就是政府施政绩效评 估 的 雏 形 ’ 俗 称 $"# % 评 价 法 ) 所 谓 $ 经 济 % 是 指 投 入 成 本 的 降 低 程 度 -$ 效 率 % 指标反映所获得的工作成果与工作过程中 的 资 源 消 耗 之 间 的 对 比 关 系 *5--+,4 ’$66(+-$ 效 益 % 指 标 通 常 用 来 描 述 政 府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的 目标 ’ 并满足了公众的需求 *789:;<%#=4210, +) 可以看出 ’ 效率 只 注 重 数 量 ’而 效 益 或 称 为 效 能 更 强 调 质 量 ’强 调 结 果 的 满 意 ) 因此 ’ 效益指标是最具综合性的一个评估指标 ) 从三个指标的内涵可以看出 ’$"# % 评价法更强调成本的 节约 ’ 强调经济性 ’ 这是 $"# % 评价法的根本价值准则 ) 这一方 面是因为最初的绩效评估缺乏完善的行之有效 的 考 评 措 施 ) 另一方面更重要的原因在于该方法被应用于公共部门的目 的和意图 ) 在面临严重的财政危机的情况下 ’ 美 国 政 府 的 措 施不得不更强调经济上的实用性 ’ 强调对 成 本 的 控 制 ) $6>& 年 ’ 美国政府审计师用于绩效审计的工作量占 到 了 其 总 工 作 量的 ?(@ ’ 足见绩效审计在美国政府审计中的地位 ) 为了保 证审计的顺利进行 ’ 其审计部门是独立于政府 行 政 部 门 的 ) 美 国 政 府 所 采 取 的 一 系 列 措 施 保 证 了 $"# % 评 价 法 在 一 定 程 度上达到了实施目的 ’ 与此前相比政府的财政 支 出 更 加 有 度 与合理 ) 由于政府在社会中所追求的价值理念 * 如平 等 & 公 益 & 民 主 等 + 和 $"# % 评 价 法 单 纯 强 调 经 济 性 之 间 存 在 矛 盾 与 冲 突 ’ $"# % 评价法暴露出一系列的不足 ’ 需要补充和完善 ) 因此后 来又加入了 $ 公平 %*#A902.+ 指标 ’ 发展为 $B# %) 但是这些改进 和完善都无法消除这一方法本质所内含的不足 ) 一方面是因 为 $"# % 评 价 法 本 身 只 强 调 经 济 性 ’ 较 为 片 面 ’ 缺 乏 统 揽 全 局 的能力 - 另一方面由于政府是国家这一政治共 同 体 内 部 进 行 价值的权威性分配的非赢利性管理组织 ’ 其作 用 主 要 表 现 在 为经济发展创造条件并提供服务 ’ 以增加社会 福 利 ) 政 府 公 共 部 门 的 非 盈 利 性 &目 标 的 弹 性 和 软 目 标 性 ’使 得 政 府 投 入 尤其是产出难以量化 ) 为了避免 $"# 审计 % 的片面性 ’ 美国的 政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同 构 成 ’ 硬 性 指 标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计 ’ 软 性 指 标 是 由 社 会 大 众 对 政 府 的 评 价 ’定 期 发 布 政 府 支 持 率 ’以 增 强 政 府执政地位的合法性和政策的权威性 )
一 ! 引言 我国在进行行政改革过程中同样强调对政府绩效的考 核与评估 $ 目前国内通用的评估方法有经 济 审 计 ! 目 标 责 任 制考核和公民评议法三种 $ 但是 " 这三种方法在评估理念 ! 指 标 体 系 设 计 !评 估 程 序 !法 律 机 制 保 障 等 方 面 都 存 在 不 足 之 处 " 评估带有自发性 ! 盲目性 ! 形式化 ! 滞后化的 倾 向 " 无 法 真 正发挥出全面促进政府服务意识和竞争意识觉醒以及引导 政府行为 ! 提升政府效能的作用 $ 因此 " 借鉴国外优秀的绩效 评 估 方 法 "促 进 我 国 政 府 绩 效 评 估 理 念 的 改 革 !评 估 方 法 和 评估机制的完善 " 就成为我们亟需探讨的 课 题 $ 本 文 通 过 介 绍 国 外 通 用 的 三 种 政 府 绩 效 评 估 方 法 &’%& ( 评 价 法 % 标 杆 管 理法和平衡记分卡法 " 深入分析其评估准则 % 指 标 设 计 特 征 % 评 估 程 序 与 实 施 方 法 %运 用 背 景 以 及 存 在 的 主 要 问 题 "扼 要 总结国外政府绩效评估的成功经验 " 并提 出 中 国 地 方 政 府 绩 效评估体系的设计路径和策略 # 二 ! 国外主流政府绩效评估方法系统分析与特征比较 至今 " 国外政府绩效评估发展最具 代 表 性 的 评 估 方 法 主
"# 世纪六七十年代以来 " 传统政府官僚体制的弊端日益
暴露 " 对于政府部门中存在的效率低下 ! 人浮于 事 的 现 象 " 公 民日渐不满# 这种现象存在的主要原因在于政府的垄断地 位 " 这种垄断地位使得政府对外严重缺乏竞 争 意 识 和 服 务 意 识 "缺 乏 创 新 的 机 制 与 活 力 "最 终 抑 制 了 整 个 社 会 的 发 展 与 进步 $ 在这种情况下 " 大规模的政府改革运动首先在美国 % 英 国兴起 " 随后席卷到世界各国 $ 这场改革运 动 以 新 公 共 管 理 理论及公共选择理论为指导 " 核心思想在于 以 企 业 家 精 神 改 造 传 统 的 政 府 部 门 "强 化 政 府 的 竞 争 意 识 与 服 务 意 识 "最 大 限度地提高政府效能 $ 而对于政府来讲 " 竞 争 意 识 和 服 务 意 识觉醒 ! 效能提升的关键在于对政府绩效进行科 学 ! 严 格 ! 规 范的考评 $ 因此 " 绩效评估成为改革的核心 " 以英美为首的各 国在 $# 年代前后都掀起了绩效评估的浪 潮 " 促 使 了 政 府 绩 效评估理论的不断发展 " 进入当今的方法优 化 与 机 制 完 善 阶 段$ 收稿日期 &"##.-#%-,#
!软科学 "!""# 年!第 $% 卷!第 ! 期
理论探讨
国外政府绩效评估方法比较研究
张小玲 * 浙江大学 经济学院 "杭州 %,##"0+
’ %& ( 评价法 % 标杆管理法 % 平衡记分卡法三种政府绩效的评估方法 " 深入分析了这 摘要 & 系统介绍了国外通用的 三种方法的政府绩效评估准则 % 指标设计特征 % 评估程序与实施方法 % 运用背景以及存在的主要问题 " 扼要总结 了国外政府绩效评估的成功经验 " 并提出了中国地方政府施政绩效评估体系设计的路径和策略 # 关键词 & 政府绩效 ) 绩效评估 ) 评估方法 中图分类号 &’(% 文献标识码 &) 文章编号 &*+#,-$.#/ * "##.+ #!-###,-#.
!"#$%&%’()* +’,-. "/ ’0* 1")2&/32/’ 42&5"&3%/62 7)89,8’:"/ ;2’<"-= :/ >"&2:?/ @",/’&:2=
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C7F 依据以上原则所设计的指标体系由三个层次组 成 #
作者简介 & 张小玲 *,/0/- +" 女 " 湖北钟祥人 " 浙江大学经济学院 "##" 级公共管理系行政管理专业硕士研究生 " 研究方向为公共 部门人力资源管理 $
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理论探讨
要有三种 #$"# % 评价法 & 标杆管理法和平衡记分卡法 ’ 他们分 别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段 #$"# % 评价法是 政府绩效评估在方法探索上的开端 ’ 标杆管理 法 预 示 着 对 政 府绩效全面评估的开始 ’ 平衡记分卡法明确提 出 政 府 要 以 长 远的眼光对社会的发展作出愿景规划 ’ 思考其 在 社 会 发 展 中 应承担的使命 ’ 指导政府绩效评估 ( 因此对这 三 种 方 法 的 分 析与比较有助于对国外政府绩效评估精髓的完 整 理 解 ’ 以 指 导我国的政府绩效评估实践 )
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$"# % 评 价 法 存 在 的 内 在 矛 盾 促 使 政 府 绩 效 评 估 方 法 的 进一步探索 ) 同时随着新公共管理理论的发展 ’ 企业化政府 & 市场化政府呼声的高涨 ’ 政府管理借鉴私营企 业 的 做 法 越 来 越多 ’ 标杆管理法的应用就是其中之一 ) 美国俄勒冈州是以标杆管理法的成功实施而著称的一 个 州 级 城 市 ’这 里 以 该 州 的 成 功 经 验 为 样 本 ’分 析 政 府 在 采 用标杆管理进行绩效评估时应注意的核心问题 # 指 标 体 系 设 计问题 ) &) 世纪 ?) 年代由州政府直接领导的俄勒冈进步委 员 会 *CD1E+, 7D+ED144 F+8DGHC7F + 正 式 成 立 ’ 全 面 的 标 杆 管 理法就由该组织集中推进 ) 该组织认为 ’$ 标杆管理测评旨在 使一个机构 & 城市或社区的福祉走向特定的境 界 和 理 想 的 状 态 ) %I$J这种理解显示的是一种对内部情况的关注 # 所谓的 $ 最 佳 %不 是 由 外 部 某 个 政 府 机 构 树 立 的 ’而 是 组 织 对 自 身 未 来 前景的展望 ) 在 &) 年的时间里该方法促进 了 政 府 绩 效 的 明 显好转 ’ 成功的核心就在于制定了一套科学 & 合理 & 全 面 的 指 标体系 ) 该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以 下几点 # *$ + 与社会在未来时间内所希望达到 的 愿 景 以 及 政 府 所 制定的长期战略保持绝对一致 ) *& + 广泛征求社会各界人士的意见 ) 俄 勒 冈 州 广 泛 征 集 了包括州政府 & 地方政府 & 立法机关 & 普通市民 & 商业 团 体 & 权 势 集 团 &慈 善 机 构 &学 术 研 究 者 等 各 方 关 于 指 标 内 容 的 不 同 意见 ’ 在此基础上进行筛选与提炼 ) *" + 在 以 组 织 战 略 为 导 向 的 基 础 上 ’ 集 中 于 社 会 亟 待 解 决的问题 ) 这样 ’ 指标体系大致分为两部分 # 一是与长远发展 有关的战略型指标 - 二是与当前有关的应急型指标 )