中美税制及税负比较——供给侧改革系列研究

中美税制及税负比较——供给侧改革系列研究2018-02-05文：恒大研究院甘源导读近年来关于中美税负孰高孰低引起了广泛关注和讨论，这关系到中美吸引外资、实体经济竞争力、谁将引领全球新一轮增长周期。

美国特朗普税改在2017年12月终于落下帷幕，未来十年将减税1.5万亿美元。

同时，中国近年来推出的供给侧结构性改革同样包含降成本减税清费。

在全球减税竞争的背景下，中美宏观税负、企业税负到底孰高孰低？未来中国税制改革向何处去？本文旨在教科书式地全面客观对比分析中美税制和税负，并提出中国税改的建设性意见。

欲为圣明除弊事，肯将衰朽惜残年。

摘要中美税收制度对比：美国联邦、州和地方政府对税收的征收和使用相对独立，税收法制化程度高，以直接税为主。

中国税权高度集中，以间接税为主，法制化不够健全，存在寻租空间。

美国实行财政联邦主义，联邦、州和地方相互独立，没有上下级关系。

美国联邦政府税收主要来自个人所得税、社会保险税；州政府主要来自所得税、一般销售税和总收入税；地方政府主要来自财产税。

税制相对独立，以直接税为主。

中国1994年建立了中央、地方的分税制，但税权高度集中。

中国根据税收的管理和使用权，划分为中央税、中央和地方共享税、地方税。

税收主要来自增值税、企业和个人所得税、消费税，以间接税为主。

税收的法制化程度不够健全，存在寻租空间，非税收入比重较大，地方自由裁量权较大，部分地方干扰企业正常经营。

中美宏观税负对比：中国全口径的宏观税负（含土地出让收入）略高于美国，非税收入占比更高。

1）全口径的财政收入包括了一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入以及社会保险基金收入。

全口径下2014年中国的“宏观税负”为35.5%，略高于美国的35%，美国减税后可能减少宏观税负平均0.8个百分点/年，对中国产生压力。

如果考虑中国社会保障的低层次和发达国家的高福利，中国宏观税负偏高，大量财政收入用于供养庞大的机关事业单位队伍和建设性支出（虽然大部分基础设施投资具有巨大经济社会效益，但相当部分无效投资浪费仍不可忽视），民生支出虽然增长较快但基础薄弱仍有待提高。

2）中国的非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。

中国非税收入占财政收入比重逐渐上升，2016年达到18.3%，经过清理费用，2017年下降为16.4%。

美国联邦非税收入在美国联邦财政收入占比较低，不足5%。

中美税收结构对比：中国以间接税为主，主要由企业纳税；美国以直接税为主，主要向个人征税，调节收入分配的功能强。

中国侧重向企业征税，以2016年为例，13万亿总税收收入中，除了1万亿个人所得税之外，其余超过90%的税收都是以企业为征税对象收上来的，包括增值税、消费税、企业所得税等。

美国的税收结构以直接税和个人所得税为主体，直接税占税收比85.3%，个税占联邦财政约50%，注重调节公平。

中美企业税负对比：中国企业负担的税收、行政收费和社会保险费高于美国。

在中国，企业需要缴纳企业所得税、增值税等税种，以及各种行政收费和劳动成本的社会保险费；在美国，企业只需要缴纳企业所得税和相对较低的社会保险税。

中美税负对比及启示：减税清费势在必行，减税是供给侧结构性改革的重要内容。

1）间接税为主的税制结构导致大量税收由企业缴纳，以前低环境成本和劳动力成本可以弥补部分企业高税负成本，但随着环境和劳动力成本提高以及高质量发展要求，降低企业税负的必要性提高。

中国税收的征收对象以企业为主，美国税收的征收对象以个人为主。

2016年，中国的营业税+增值税+所得税占财政收入比重50.81%，而美国的企业所得税占财政收入比仅8.4%。

2）费用过多过杂造成企业深感压力。

2016年中国的非税收入占财政收入比重18.3%，远高于联邦非税收入在美国联邦财政收入的占比 4.79%。

3）税收在“用之于民”方面仍有差距，行政管理成本高，社会保障水平偏低。

2016年行政管理费占财政支出比重7.9%，大量的税费收入用于供养庞大的机关事业群体和建设性支出，用于社会大众的福利保障受到挤压，社会保障水平偏低。

4)尽快向直接税转型，推进综合所得税改革。

目前全球大概有80%左右的国家对个人所得税采用综合所得税制模式，只有15%左右的国家使用分类所得税模式。

中国采取的是分类所得税制，即纳税人在一段时间的所得，根据来源进行分类设定不同税率。

美国采用的是综合所得税制，即去除免除额后，对纳税人的各种收入剩余的应纳税所得进行综合征收。

分类所得税制方便贯彻政策方针，但是无法贯彻税负公平原则，综合所得税制可以量能课税、公平税负。

中国应完善个税制度，对中低收入群体扩大抵扣，对最高边际税率（45%）要适当调低，防止沦为逆向调节的工薪税。

5）2015年12月中央经济工作会议提出供给侧改革五大任务之降成本，值得肯定的是，近年来政府全面推行营改增，积极推动减税降费，税收法定进程在加快，增值税税率在简化并降低，综合与分类相结合的个人所得税改革也在推进中。

6）未来中国供给侧改革需要大规模地降低微观主体的成本。

这里既包括减税，也包括降低制度成本、交易成本、办事成本。

只有降低成本和保护产权，释放微观主体活力，才会提高企业家和投资者对中国经济发展的信心。

7）改革资源税、消费税等税种，充分发挥保护环境、促进绿色发展和生态文明建设，反映资源稀缺性，推动高质量发展。

8）加快房地产税立法，构建地方税体系。

1中美税收制度对比1.1税收体系：美国是财政联邦主义，各级相对独立；中国是分税制，但税权集中1.2税收法治：美国高度规范，中国税收法定有待提高1.3中国的“综合税费成本”较高2中美宏观税负对比：全口径中国宏观税负高于美国2.1小口径：不考虑社会保险的情形下，中国宏观税负与美国基本相当2.2中口径：考虑税收、社保的情形，美国宏观税负水平近年略高于中国2.3大口径：考虑税收、社保、非税的情形，美国宏观税负水平高于中国2.4全口径：中国有四本预算，全口径下的宏观税负水平2009年起中国超过美国2.5税收负担率：中等收入的中国已追赶上美国2.6非税收入：中国占比远超美国3中美税收结构对比3.1中国：企业税和间接税占主体地位3.2美国：个人税和直接税占主体地位，注重调节公平3.3提高直接税比重是财税改革既定的方向之一4中美税负对比的启示4.1间接税为主的税制结构导致近90%的税收由企业缴纳，税负感重4.2费用过多过杂造成企业深感压力4.3税收在“用之于民”方面仍有差距，行政管理成本高，社会保障水平偏低4.4尽快向直接税转型，推进综合所得税改革4.5改革资源税、消费税等税种，充分发挥保护环境、促进绿色发展的作用，反映资源的稀缺性供给侧改革的五大任务是：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。

其中，减税是降成本的重要措施。

美国税改在2017年12月终于落下帷幕，未来十年将减税 1.5万亿美元，而中国近年来推出的供给侧结构性改革同样包含减税清费。

在全球可能掀起减税潮及面对税收竞争的背景下，中美税制有哪些异同？中美宏观税负和企业税负到底孰高孰低？未来中国税制改革向何处去？本文就中美税收制度、税收负担进行对比，从税收管理体系到宏观税负比较，分析中美实际税收负担轻重及其原因。

1.中美税收制度对比一国的税制形式会受到该国的财政集权及分权的程度影响。

中美两国由于不同的经济制度，如财产权制度、资源配置方式、分配制度等，及政治制度和文化差异，造成两国税收制度有着本质上的不同。

1.1税收体系：美国是财政联邦主义，各级相对独立；中国是分税制，但税权集中美国是典型的财政联邦主义，分为联邦、州和地方（郡县、市镇村）三个级次。

各级政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系，各自的权力通过宪法等法律规定，各级政府只需向本辖区的选民负责，而无需向上级政府负责。

每个政府级次都有相对独立的主体税种，形成联邦税、州税、地方税的体系，州和地方有较大的税收管理权。

此外存在联邦政府对州和地方的转移支付。

1）联邦税收由所得税（个人所得税、企业所得税）、社会保险税、消费税、遗产与赠与税、关税组成。

其中，关税是联邦政府独征的税种，州和地方政府不能征收。

2016年，联邦税收占联邦总收入95.26%，占GDP的16.91%。

其中个人所得税占联邦税收比重最高，为49.58%，其次是社会保险税35.83%，第三是企业所得税9.63%（图表1）。

2）州税由一般销售税和总收入税、所得税（个人所得税、公司收益税）、牌照税、房产税、遗产和赠与税、采掘税等组成，2016年为9280亿美元。

其中主体税种是销售和总收入税、个人所得税，分别占税收比重为47.5%和37.2%；公司收益税占比5%，牌照税占比 5.6%，房产税占比2%，其他如遗产与赠与税、采掘税等占比 2.6%（图表2）。

销售税是零售税，对在州辖区内消费者购买货物和劳务征收的税。

由于销售税是州级税收，各个州的税率不尽相同，且有的州允许州以下地方政府一起捆绑征收销售税。

美国有5个州尚未开征州级销售税：阿拉斯加州、德拉瓦州、蒙大拿州、新罕布什尔州和俄勒冈州，这5个州中阿拉斯加州和蒙大拿州允许地方政府收取地方销售税。

3）地方政府税收由房地产税、销售税和总收入税、个人所得税和其他税组成，2014年地方政府税收6230亿美元。

其中，房产税是地方税收的主要来源，占比高达72.5%，销售税和总收入税占比17%，个人所得税占比4.8%（图表3）。

联邦、州、地方税制相对独立，且比例相对稳定。

联邦税收占全国总税收约为66%，州和地方政府占比34%；在州和地方政府中，州占60%，地方占40%。

中国的分税制是以财务管理和使用权为基础，分为中央税、地方税、中央和地方共享税。

中央税多为稳定的税种，相对来说，地方税主体税种不明确，多为税源小、不易征管的税种，如城镇土地使用税、耕地占用税、车船税等。

1）中央税由国家税务局征收管理，收入归中央政府支配使用的税种，各级地方均设立国税部门，但由于实行垂直管理，相对独立于地方政府。

包括：消费税、关税、车辆购置税、印花税、车船吨税、海关代征的增值税和消费税，还包括中国铁路总公司、各银行总行及海洋石油企业缴纳所得税归中央。

2）中央与地方共享税由国家税务局征收管理，收入归中央政府和地方政府分享的税种。

包括：增值税、企业所得税、个人所得税（地税局征收）、资源税。

增值税由中央分享50％，地方分享50％。

企业、个人所得税由中央分享60%，地方分享40%。

资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税归中央收入，其余归地方。

3）地方税由地方税务局征收管理，收入归地方政府支配使用的税种。

包括：土地增值税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、车船税、契税、耕地占用税、烟叶税（图表4）。

就各税种所占比重而言，增值税、企业所得税、个人所得税和消费税是主要税种。