第五章-公共政策合法化

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六、循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式 对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要 大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方 就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地 概括为：“摸着石子过河”，这是一种适合我国改革 开放的实际情况的决策模式。我国新时期的政策制定 也是遵循着循序渐进的原则，形成了“摸着石子过河” 的政策制定模式。这是改革开放时期，我国政策制定 中的一条重要经验。
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政策合法化的地位与作用



（１）政策合法化是政策制定过程的重要 阶段，又是政策执行的前提； （２）政策合法化是决策民主化、科学化 和法制化的具体体现； （３）政策合法化是依法治国的需要。
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案例

1994年9月8日，某市人大常委会基于该市 人口增长速度快和财政压力大等方面的考 虑，制定通过了《××市征收城市容纳费 条例》，规定凡是经批准迁入该市的常住 人口，按每人1万至10万元五个档次的标 准征收“城市容纳费”，定于11月1日起 施行。
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五、从群众中来到群众中去的基本方法 一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到 群众中去，这是中国共产党在八十年的斗争中形成的 群众路线。“从群众中来”，就是在工作中深入群众， 集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形 成正确的决定；“到群众中去”，就是将集中起来的 正确决定变为群众自觉的实际行动。从群众中来到群 众中去是我党的优良传统，也是具有中国特色的政策 制定的基本经验之一。
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四、调查研究的优良作风 在政策制定的过程中，坚持调查研究的优良作风， 是具有中国特色的政策制定的又一基本经验。在确定 政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客 观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上 制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机 关的普遍做法。坚持调查研究的优良作风是制定正确 政策的重要保证。
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什么是政策合法化？
朱志宏：是赢得多数立法人员对政策方案的支 持。在美国，政策合法化的过程，就是政策方 案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署 的一个行为过程”。 张金马： 是指经政策规划得到的政策方案上 升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有 关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一 系列立法活动与审查活动所构成。”


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政策合法主体的权限
（1）主体要有合法依据。 （2）注意政策所及事项、地域、措施和手 段等的职权限制。 （3）注意滞后法律的效力问题。
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三、政策合法化的程序

指的是政策方案获得合法地位的步骤、 次序和方式。从理论上说，政策规划阶段 结束后才进入合法化过程。实际上，合法 化过程往往又包含有政策规划的行为性质。 不同的政策方案，不同的合法化主体，往 往导致不同的合法化程序。
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二、政策合法化的主体及其权限

政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法 地位的国家机关。 两个基本特征如下： 宏观上的广泛性：是指从总体上看，政策合法化的 主体是相当广泛的；有权使政策方案获得合法地位 的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。 微观上的特定性：是指每一项政策方案的合法化主 体都是特定的。
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我国行政机关的政策合法化过程



1、法制工作机构的审查。 2、领导决策会议的讨论决定。 3、行政首长签署发布政策。
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立法机关的政策合法化过程



1、提出议案 2、审议议案 3、表决和通过议案 4、公布政策
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四、政策法律化


政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的 转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照 立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的 政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所 以又称政策立法。 政策法律化是政策合法化的一种重要而又特 殊的形式。政策法律化的过程就是立法的过程， 其程序也就是立法的程序。
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比较内容 主体不同 内涵不同
政策合法化 有权使政策获得合法地 位的国家机关 合法
政策法律化 享有立法权的 国家机关 立法
从政策过 程来讲
属于政策制定的范畴
处于政策执行 阶段
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政策法律化的主体


政策法律化的主体就是依法有权把政策转化 为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。 从现行立法体制看，享有立法权的国家机关 包括：全国人大及其常务会，国务院及其各部、 各委员会，特定的地方人大及其常委会和政府。 其中“特定”主要包括：省、直辖市、自治区， 省会市和自治区首府所在地的市，国务院批准的 较大市，自治州和自治县等。此外，特别行政区 的立法体制还有特别规定。
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二、从人民的利益出发的根本宗旨 坚持从人民的利益出发，是我们制定任何一个政 策的根本宗旨，也是我国政策制定过程中的一个基本 特点。党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的 利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的 每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出 发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这 正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。
公共政策合法化
■政策合法化的概念与作用 ■政策合法化的主体及权限 ■政策合法化的程序 ■政策法律化
一、政策合法化的概念与作用
1．“合法性”与“合法化”概念 “合法性”表明某一事物具有被承认、被认 可、被接受的基础，至于具体的基础是什 么（如某种习惯、某条法律、某种主张、 某一权威），则要看实际情境而定
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政策公布后，引起广泛争议，激起多方面特 别是毕业生、用人单位和专家学者的反对，为此， 市政府于11月推出《容纳费减免征收试行办 法》，1995年1月又进一步推出针对高校毕业生 的减免办法。“减免后的容纳费，显然与开始时 所推出的政策有很大出入，并且该条例实际上也 没有在生效期到达后得到严格的实施。”
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政策合法化实例
国家改 革与发 展委员 会制定 计划方 案
国 务 院 审 定
全 国 人 大 审 议
国务院提出议案 人大将其列入议程 交付代表审议 确定方案
全 国 人 大 表 决
表决 通过 批准 公布
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行政机关的政策合法化过程
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧 密相联的。领导体制的不同往往导致合法化过程 的不同。 首长制：最高决策权由行政首长一人执掌，其他 成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是 一种典型的首长制。一次，林肯召集七位部长讨 论问题，七位部长均反对林肯的意见，而林肯最 后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜 利”。 委员会制：最高决策由委员会成员共同执掌，各 成员权力平等，采取少数服从多数原则。（瑞士）
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政策法律化的基本条件
(1)对全局有重大影响的政策； (2)具有长期稳定性的政策。 (2)比较成功、成熟的政策。



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五. 具有中国特色的政策制定的基本经验
一、实事求是的思想路线 中国共产党和人民政府在政策制定中的一个 基本经验，就是坚持实事求是的思想路线。在政 策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系 实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建 设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正 确政策。
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三、民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的 基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统 一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产 党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚 持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策 的组织保证。 民主集中制包括民主和集中两个方 面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相 结合。
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政策合法化程序的相对性

政策合法化的程序，应该说是从政策规划的 终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定 后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通 过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、 审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某 些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者 的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策 方案的“最终决定”，似乎又从政策规划阶段开 始。
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陈振明：政策合法化是指法定主体为使政 策方案获得合法地位而依照法定权限和程 序所实施的一系列审查、通过、批准、签 署和颁布政策的行为过程。
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可以从如下几个方面来把握： 第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、 法律和其它形式的政策，都有其合法化过程。 第二，政策合法化是有目的的活动。 第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实 施的活动。 第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的 一系列行为过程.
（徐颂陶、徐理明：《走向卓越的中国公共行政》，北 京，中国人事出版社1996年版，第118-121页。）

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思考

第一,人大决策前没有充分发扬民主,政策方案没 有征求社会意见。 第二，该政策与建立社会主义市场经济体制的要 求相违背。 第三，“该政策没有把公共利益放在首位，有地 方保护主义的倾向”。 第四，以执行机关的政策代替权力机关的政策， 颠倒了宪法规定的监督关系，至少是对政策合法 化主体的特定性或主体的法律地位认识不足。
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“合法性”概念有广义和狭义之分。 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩 序、规范，或规范系统； 狭义的合法性概念被用于理解国家的统 治类型或政治秩序。
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与合法性相伴生的一个概念是 “合法化”（legitimation）。它的 最基本的意思是：显示、证明或宣称 是合法的、适当的或正当的，以获得 承认或授权。 “合法化”作为动词，意为“使具 有合法性，给予法律力量，使具有权 威性、核准或批准”。