财政联邦主义原则

财政联邦主义
财政联邦主义(fiscalfederalism)是联邦主义一词的延伸，虽然它是个经济概念，但它仍然具有政治意义上联邦主义的基本特征：一是中央与地方的分权；二是中央与地方政府职能的划分。

马斯格雷夫认为，围绕“财政联邦主义”的问题，是关于财政事务的空间安排以及在各种管辖权内对这些事务的管理。

萨缪尔森和诺德豪斯认为财政联邦主义就是指不同层次政府的财政责任的划分。

可见，财政联邦主义最简单的含义就是指多级政府间进行财政职能分工的体制或原则。

在政治上是单一制的国家，在财政上同样可能是联邦主义的。

一、财政联邦主义的原则
经历数百年的发展，财政联邦主义逐渐形成了一些基本的原则，按照布朗和杰克逊的看法，财政联邦主义至少包括八项原则：一是多样性原则。

由于各个社区对于公共服务的偏好有所不同，因此强迫社区公众遵循单一的模式，地方政府财政存在着差别。

二是等价原则。

对于地方性的公共产品的提供，须由受益地区的公众来投票决定，并由他们支付成本。

三是集中再分配原则。

指财政政策的再分配职能应当集中在联邦这一级政府手中，否则再分配就会无效，居住地的决定也会被扭曲。

四是地区中性原则。

一定程度的干预是财政联邦主义不可避免的成本，为使这种成本最小化，就须使干预尽可能地克服地区间的财政差异。

五是集中稳定原则。

以宏观政策(稳定、增长)为目的的财政工具的使用应该在全国范围内实行，地方政府没有自身的稳定政策。

六是纠正溢出效应原则。

地方辖区间的收益外溢导致无效的支出决定，这要求上级政府对此类行为进行纠正。

七是基本服务的最低供应原则。

在一国之内，无论处在哪个地区，公民个人都能得到某些基本公共服务的最低标准的保证，如安全、健康、福利和教育等。

八是财政地位的平等性原则。

地方政府的财政地位应该是平等的，这样才能通过税收上的可比努力，保证最低水准的服务。

不过，以上八项原则在实际运用中难以同时坚持，其中一些甚至相互冲突，如多样性原则与地区中性原则就是相互冲突的。

关于财政联邦主义一直存在着争议，比较大的争议是财政联邦主义下的财政竞争（财政竞争是指不同政府之间为了特定的目标（吸引资本、吸引居民等），通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。

）的效率。

1998年3月，西方财政学界的两大权威人物马斯格雷夫和布坎南在德国慕尼黑大学进行了为期五天的学术讨论，其中财政联邦主义成为第四天讨论的核心。

在讨论中，马斯格雷夫表示了对财政竞争的怀疑，认为财政竞争最终将导致财政单一性，在结果上产生类似集权的体制的矛盾，因此要避免竞争的扭曲效应。

对此，布坎南反驳说，在一定意义上，财政竞争给予作为地区资源所有者和居民的公众、个人一种退出权，如果有退出权或有机会离开，必定对官僚结构予以约束。

布坎南说，他赞成财政竞争是因为这必然对政府施加限制。

二、中国的财政联邦主义
财政联邦主义概念充分反映了美国的财政面貌。

一方面，美国是个典型的联邦制国家，另一方面，当代美国社会科学尤其是经济学在全世界的强势地位，更进一步使财政联邦主义一词深深烙上美国印记。

但是，从众多的文献来看，财政联邦主义不只用来描述美国，这也说明各国的财政联邦主义是具有自身特色的。

20世纪80年代初进行的财政体制“分灶吃饭”改革，就开启了中国财政体
制的联邦主义改革之门，而1994年的分税制财政体制改革，更是在形式上向着财政联邦主义迈出了一大步。

在这方面，我国财政体制方面的论著和理论分析，都不同程度地涉及了中国的财政联邦主义问题。

不过，到了90年代后期，中国学界对于“中国式财政联邦主义”的关注程度大大增强。

针对改革开放后地方财政收入占全国财政总收入比重不断增加的情况，杰弗里·萨克斯、胡永泰和杨小凯分析认为，来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。

在早期，固定数量的省政府收入上交给中央政府，在后期，固定比例的省政府收入上交给中央政府。

这种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现，它为20世纪90年代的改革提供了推动力量。

在世界银行的帮助下，这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开。

中国的财政联邦主义和俄罗斯中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明对比，这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。

钱颖一认为，从1980年中国开始了分权改革。

在80年代和90年代初，与其他国家相比，中国地方政府的权力是很大的。

地方政府拥有较大的财政支出权力，可以管制本地经济、管理国有企业，中国有80%的国有企业是地方政府负责管理，而苏联80%的国有企业是中央计委管理。

地方政府投资规模非常大，对信贷的影响也非常大。

因此，虽然从法律上讲，中国不是一个联邦制的国家，但是从经济决策权上讲，中国有很明显的联邦制国家色彩。

在他与巴理·R·温加斯特1995年合作的一篇论文里，他们认为中国财政联邦主义是保护市场型的联邦主义，为中国市场改革的成功提供了关键的政治基础。

表1：我国中央与地方财政支出比重(%)
注：2000年以前的统计不包括国内外债务还本付息支出和国外借款收入安排的基本建设支出，2000起，包括国内外债务付息支出.
资料来源：《中国统计年鉴》(2009年)，中国统计出版社，2009
我们应如何看待中国的财政联邦主义?在中国中央与地方关系历来是影响经济社会发展的重要问题。

新中国建国初期，毛泽东就在著名的《论十大关系》中提出中央要注意发挥省市的积极性，要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

(毛泽东，1956)改革开放以后，地方分权持续扩大，地方财政的层次也趋向复杂。

一方面，省级财政的放权使地区级财政得到加强，另一方面，自20世纪80年代中期，乡(镇)一级财政得以新设，从而形成了省一地区(地级市)一县(县级市)一乡(镇)的四级地方财政结构。

同时，地方政府长期实行“财政包干”，形成了对政府的激励，进而产生了财政竞争。

因此，从多级财政的结构复杂性与地方政府间存在的财政竞争看，中国确实出现了一定的财政联邦主义的特征。

但是，我们应该看到，中国的财政联邦主义与发达市场经济国家的财政联邦主义还存在着很大的差别。

首先，中国缺乏有效的地方分权。

有效财政分权的一个前提是地方要拥有足够的支出自主权，这种自主权由两个基石来支撑：其一，地方公众能够决定所需公共服务的水平，并且能够得到所需的公共服务；其二，地方政府必须具有充分的民主性和代表性，地方行政首长须由公众选举，并对地方公众负责。

而在目前中国，地方行政首长程序上经各级人民代表大会选举产生，但实际上受上级或中央政府的影响很大，地方官员的选任往往是由上级或中央政府决定。

另一个前提是收入的自主权，即地方政府有权设定税率并为资本项目融资。

这正是中国目前的地方财政制度所缺失的，地方政府的收入规模在很大程度上由中央政府决定。

罗伊·鲍尔(RoyW.Bahl)在运用国际有效分权标准对中国财政分权化程序进行分析后认为：“中国仍然处在分散化的非常初级的阶段，并且许多需要表现地方政府成功管理的特征还远未实现。

”在2中，鲍尔从十个方面比较了中国分权化水平与国际标准的差距。

表2中国分权化水平与国际标准的差距
其次，地方财政地位不平等。

财政地位的平等性是财政联邦主义的基本原则。

事实上，由于中国的地方政府官员由上级或中央政府任命，或地方官员兼任中央领导职务(如政治局委员)，形成了依据地方行政首长与上级或中央的亲疏度而产生的不同的政治经济地位，与上级或中央关系紧密的，就较容易得到中央财政收入在政策上的支持(如特殊的税收优惠、收入分成等)和支出上的补助与支援。

再次，没有实现基本公共服务的最低供应。

理想的财政联邦制下，中央政府应确保无论公民住在哪个地区，都可以享有最低水平的基本公共服务。

为此，中央需制定基本公共服务的标准。

中国长期以来实行城乡二元结构，城市与农村间形成了巨大的反差。

在特殊的历史时期，城乡二元结构的框架有利于社会政治稳定。

但随着改革的深入，二元结构严重制约了社会公平的实现。

拿社会保险来说，城市居民享有养老、失业、医疗等较全面的保险项目，而农村的社会保障政策一直以来是“重救济、轻保险”、“重养老、轻失业”，农民实际享有的基本社会保障水平远远低于城市居民。

对于城乡社会保障制度接轨的问题，中央政府一直无力解决。

执政党提出全面建设小康社会的目标时，也只能寄希望发达地区加大农村社会保障建设力度。

综上所述，我们可以得出如下结论：中国的多级财政显现了财政联邦主义的特征，但中国的财政联邦主义还处于较低的发展水平。

在从财政联邦主义视角分析地方公共支出管理问题时，必须注意的是财政联邦主义概念的适用范围。

我们不能将之与政治结构的联邦主义混淆，忽视我国作为单一制国家的特征。

(一)辖区间的外溢性
辖区间外溢性是由辖区内收益成本与社会收益成本的不一致导致的。

地方政府的行为目标总是从辖区范围内考虑较多，是一种理性的选择；而从社会整体来看，这种理性的选择有时会带来不利的后果。

这有两种基本的情形：一是从辖区范围内看，政府某项活动的“辖区成本”大于“辖区收益”，是不合算的，但该项活动会带来更大的“社会收益”，其结果是“社会收益”大于“社会成本”；二是相反的情况，在辖区范围内看，政府某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”，是合算的，但该项活动会带来很高的“社会成本”，其结果是“社会成本”大于“社会收益”。

前一种情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后迁居到其他辖区；其他辖区的人口流人本辖区定居享受本辖区提供的公园、文化、交通设施、卫生等服务；生态环境保护，给其他辖区带来空气质量、水质等方面的改善。

后一种情形则是负的外溢性，如为了本地居民收入和财政收入增长，大力推动本地的工业化，而由此产生的污水、废气、粉尘等未加处理自然排放，以及过度砍伐森林、过度放牧、过度开垦等，导致其他地方跟着受害。

对于具有正的外溢性公共服务，地方政府往往没有积极性，如对教育投入的积极性相比上工业项目就要低得多，以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇，甚至采取种种措施加以限制。

而对于具有负的外溢性的这类活动，地方政府的积极性很高。

上一个项目可增加就业，带来经济增长，减少贫困和提高本地居民收入水平，诸如此类的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力，导致生态环境恶化。

淮河治理10年不成功就是一个很典型的案例。

在整体生产力水平还不高，工业化还没有完成的我国，这种辖区间外溢性造成的各地方之间的矛盾和冲突正处于高发期，要使之得到缓解，是离不开各层级转移支付的。

(二)通过转移支付解决辖区间外溢性
在产生辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府自主决策的权力，地方政府对“辖区成本”和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益”的估算往往会不一致，高估其成本，而低估其社会效益；或高估其收益，而低估社会成本。

这会导致具有正的外溢性行为激励不足，而具有负的外溢性行为激励过度；在地域广阔的国家，由于地方政府结构、经济社会发展、地形、地貌、气候、地理位置等方面的差异，各地方辖区间的成本—收益外溢性现象通常比较普遍。

一般而言，越是大国，这种外溢性问题就越多；越是小国，外溢性问题就越少。

对于像我国这样的发展中大国来说，外溢性问题变得相当复杂，处理不好将会妨碍区域协调发展。

显然，要落实科学发展观，实现区域间的统筹协调，辖区间的外溢性是一个绕不开的重大问题。

解决辖区间外溢性通常需要通过中央政府的转移支付来实施。

一般采用一套资金不封顶的配套转移支付办法，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度。

对于正的外溢性，如劳务输出地的基础教育、职业教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，如减少水源地的污染、减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定转移支付。

总体上讲，这是一种激励约束机制，前者激励各地方政府多做“好的”事情，后者约束地方政府少做或不做“坏的”事情。

在理论上，通过转移支付解决辖区间外溢性问题，其配套转移支付不应该封顶，配套比率要精心设计。

但在实践中，一方面由于财力有限，中央政府提供的配套
转移支付可能不足以使地方政府有效提供此类服务。

另一方面，由于外溢情况难以测度，而且在各辖区间存在差异，确定合适的配套比率较难，如果确定过高，将会导致接受方的过量花费，如果过低，则会起不到激励的作用。

这需要在实践中逐步摸索，通过经验积累来寻求最佳方案。

在不少国家(主要是地域广阔的大国)的转移支付体系中，以解决辖区间外溢性为目的的转移支付占有较大的份额。

在美国，许多专项拨款是针对外溢性项目设计的，1988—1995年，专项拨款中份额最大的是卫生保健、收入保障、教育与培训以及交通。

在加拿大，有专门的健康和社会服务转移支付，是联邦政府为省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等事业而设立的。

在2001/2002财政年度，此项转移支付为344亿加元，占转移支付总额的72%。

而在转轨中国家及发展中国家，该类转移支付往往针对面更宽一些。

在我国，解决辖区间外溢性的转移支付实际上是存在的，如天然林保护工程、退耕还林工程、贫困地区义务教育工程、公共卫生体系建设等。

但由于认识不太明确，这类转移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏连续性和经常性，从而使得辖区间的外溢性矛盾时而缓解，时而加剧，妨碍了区域间的协调发展。

为什么我国会出现无序财政竞争？
我国正处于转型时期，地区间财政竞争十分激烈，和西方成熟市场经济国家相比，在财政竞争方面既有共同点也有不同之处。

共同点主要有两个方面：———财政竞争主体（地方政府和地方财政）都有相对独立的利益。

在西方市场经济国家，无论是联邦制还是单一制，都实行一级政府财政对一级议会负责的分级财政制度，各级政府一般具有相对独立的利益。

而在我国，1994年分税制改革后分级财政体制的建立，也凸现了地方财政的相对独立性。

只有利益相对独立，各级政府会才有竞争的动力和可能。

———财政竞争形式相似。

无论是中国还是其他国家，财政竞争的形式不外乎税收竞争、补贴竞争以及与政府收支有关的其他管制活动。