以土地换社保
对“土地换社保”政策的反思
对“土地换社保”政策的反思“土地换社保”政策下农民得到的征地补偿少，保障力度不够，城市承载量也很有限，实质是政府推卸社会责任的一种表现。
要打破户籍背后城乡失衡的资源配置与权利差别，建立城乡统一的公共服务和社会保障体系，让进城农民分享城市居民户籍背后的更多福利。
标签：户籍；户改；失地农民；土地；社会保障受二元社会结构地影响，我国的社会保障体系呈现出二元化格局，农村和城市福利待遇人均相差33万元。
[1]当前我国农村社会保障体系尚未建立，土地一定程度上分担了国家社会保障的职责，但这只是一种原始低级的生存权保障。
农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实施，没有在全国大范围推广，社会保障基金调剂范围小，农村社会保障功能差。
[2]同时，人口老龄化、家庭核心化和空巢化带来了家庭保障功能的严重弱化，农村留守人员亦缺少应有的风险抵御机制，急需健全面向农村人口的社会保障体系[3]。
以“土地换户籍”、“土地换社保”为标志的户籍改革在广东、重庆等地摸索中试点并向全国辐射推广，可视为统筹城乡经济社会发展战略中资源再配置的一次尝试。
尽管“土地换户籍”的举措被叫停，当前各地城乡统筹试点的“土地换社保”的实质仍未改变：要打破户籍背后城乡失衡的资源配置与权利差别，让进城农民分享城市居民户籍背后的更多福利，还是需用农民的土地置换。
以土地来换取社会保障等公民的基本权利，是城乡二元制度的延续，不仅不利于推进城乡一体化进程，也将产生诸多不稳定因素。
[4]一、政府推卸社会保障责任社会保障权是农民享受国民待遇、享有公民权的一项天然权利，是一种自然法权。
作为一项公法上的权利，其义务主体只能是国家，国家负有在特定条件下向公民提供生活保障的义务。
[5]我国2007年10月实施的《物权法》将农民的土地承包权明确界定为财产性权利并对其进行法律保护。
在二元社会结构的影响下我国的社会保障被人为割裂，保障城市，不保障农村。
农民本来应当享受到与同一区域内城市居民大体均等的公共服务和公共品，现在的户改却要求农民拿土地来置换，显然侵犯了宪法赋予每个农民的平等的公民保障权。
关于城乡统筹发展与深化土地制度改革的调查与思考
关于城乡统筹发展与深化土地制度改革的调查与思考“十四五”时期，我国农村老龄化加速，农村人口社会保障和土地问题解决不好，极易引发社会冲突。
政府作为公共利益的代表和维护公共利益的最后一道防线，更应着眼长远来推进农村土地制度改革。
特别是在当前背景下，土地制度改革是稳定农村社会，启动农民消费的重大举措，也是我国改革攻坚的关键点。
一、应弱化土地的社保功能将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，强化了城乡二元制度结构。
社会保障的供给主体是政府，是政府的基本职责所在。
从现实情况看，农村土地流转中的“土地换社保”，否认了政府理应承担的基本公共服务职责，否认了农民应当享受的基本生存权和公平发展权。
土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。
统筹城乡发展，就是要以基本公共服务取代土地的社会保障功能，以确保农民的基本生存权和发展权。
将土地作为农民生存发展的保障，限制了农民的选择权。
农民不仅仅是一种职业，还是一种身份，农民并不能自由地选择在城镇还是在农村居住。
同时，还限制了土地作为生产要素流动的功能，降低了土地资源配置的效率，降低了农民的消费预期，不利于启动农村大市场。
在当前实施扩大内需、家电下乡等政策的同时，更应着眼长远的制度安排，让农民从土地增值收益中分享更大份额，保持农民持续增收的良好预期。
土地保障引发了一系列新的社会矛盾和问题。
我国农村土地制度改革的实践告诉我们，农村土地承担社会保障的功能，使土地流转面临着一定的经济社会风险，即失地农民不仅有一个社会保障问题，还可能面临就业困难、收入不稳定等多重风险。
因此，深化土地制度改革，必须弱化土地的社保功能，将土地从社会保障的重负中解放出来，让土地回归其作为生产要素的本质属性。
二、应完善土地流转市场为了更好地实现土地资源的优化配置，必须建立和完善土地流转市场。
当前，我国农村土地流转市场尚不成熟，存在信息不对称、交易成本高、监管不到位等问题。
“土地换社保”掩盖下失地农民的利益受损分析
“土地换社保”掩盖下失地农民的利益受损分析摘要：农民失地是城市化进程中不可避免的现象。
对失地农民有多种安置方式，最近几年社保安置在辐射全国。
这种安置方式和单一的货币安置相比有一定的合理性，但是背后也隐藏着对失地农民利益的损害。
只有分析失地农民利益受损的根源，才能有效维护失地农民的利益。
关键词：失地农民；土地换社保；农地产权据农业专家和国土资源专家测算，改革开放以来国家通过各种形式征用农用土地相当于从农民那里拿走近5万亿元。
“劳动是财富之父，土地是财富之母。
土地作为农民的基本生产资料，可谓是农民的命根子，失去土地意味着农民失去了基本的生活保障。
失地农民在我国社会发展进程中付出自己最宝贵的财富。
理应成为社会发展的受益者，享有改革开放成果。
但现实情况并非如此。
失地农民变成了无地、无岗、无保障的“三无”群体。
对于失地农民的安置有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、社保安置等多种形式，但在现实情况中，大多采取货币安置。
而现行的货币安置的补偿标准过低，严重侵害了农民的权益，采取这种一刀切的办法，难以使农民得到合理安置，遗留了很多问题。
目前，全国各地，都在尝试社保安置的办法。
就是农民以承包地换社保。
一、对“土地换社保”模式的评价土地换社保的模式，从某种程度上讲，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能为农民解除部分后顾之忧。
这本质上是城市化进程不可阻挡趋势下，解决农民进城后权益保障、农村土地流转问题的一个方式。
而且“土地换社保”政策确实比以前单一的货币补偿要好，但是我们不能因为“土地换社保”政策比以前的政策好就全部肯定它。
我们发现目前的保障政策还存在许多不完善之处，主要体现在如下几个方面：(一)造成了新的不平等为本国公民提供社会保障是政府应该履行的义务。
但是我国由于历史原因，造成了城乡二元体制。
农村户籍的人口和城市户籍的人口在享受国家政策方面有巨大的差异。
长期以来。
我国的社会保障覆盖面只是城市户籍人口，广大农村人口享受不到社保政策。
土地换保障有关政策解读
土地换保障有关政策解读一、什么是被征地农民基本生活保障政策？被征地农民基本生活保障是指国家将我区农民集体所有土地征为国有后，区内被征地农民在基本生活、养老、疾病、职业技能培训、就业、死亡和特殊困难时获得生活补偿和社会救助的一项基本社会保障制度。
二、什么叫留地保障？有什么好处？为保证被征地居民的长期收益，增强集体经济的实力，实行留地保障制度。
以乡、办为单位，按乡、办征收土地前面积的3%标准，从被征收土地中预留安置土地给所在乡、办集体开发。
乡、办集体经济组织将预留安置土地按一定比例折股，量化给被征地居民。
乡、办成立村集体经济联合体，联合开发预留安置土地。
预留安置土地的收益，应每年一次按50%的比例反哺给被征地居民。
二、基本生活保障四个年龄段现享受的标准分别是多少？（1）第一年龄段（16周岁以下）：省政策规定发放一次性生活补助费4000元（开发区为5000元），不享受其他保障待遇。
因不是劳动力，不再纳入基本生活保障体系，但可以纳入开发区被征地居民的医疗统筹。
（2）第二年龄段（16周岁以上—女45周岁、男50周岁）：领取2年的生活补助费，每月130元。
达到第三年龄段时，每月领取110元的生活补助费，到第四年龄段时每月领取200元的养老金。
（3）第三年龄段（女45周岁—55周岁、男50周岁—60周岁）：每月领取110元的生活补助费，到第四年龄段时每月领取200元的养老金。
（4）第四年龄（女55周岁以上，男60周岁以上）：每月领取200元的养老金，高龄（男72周岁以上，女75周岁以上）老人每年还多领200元养老金。
三、土地换保障有何优惠政策？（1）在公告规定时间内提出申请并办理基本生活保障手续的农户，每次按实际征收土地多少，每亩最高给予5000元的奖励；超过规定时间的没有奖励。
（2）考上大、中专院校的学生凭录取通知书到所在村委会登记，核实上报后，区里按规定奖励标准（本科2000元、大专1000元、中技500元）发放奖励金。
关于如何解决失地农民社保问题的思考
关于如何解决失地农民社保问题的思考作者：杨伟杰来源：《现代交际》2011年第05期［摘要］随着我国工业化、城镇化进程的不断加快，一个广泛影响我国工业化和城市化进程中社会和谐的突出问题，并且需要我们当代社会重点关注和解决的民生问题就是失地农民的社会保障问题，它是涉及贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。
［关键词］农民土地社会保障［中图分类号］C913［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）05－0005－01推进农村社会保障体系建设是解决失地农民就业和社会保障问题的根本方法。
农村社会保障体系主要包括医疗、养老、失业保险以及最低生活保障等。
只有全面建立覆盖全体农业劳动者的新型农村基本养老保险制度，才能从根本上解决广大失地农民的基本生活难题。
因此要适应社会发展的需要，必须积极创造条件，建立全民共同承担的新型农村基本养老保障体系，并且要做好原有各种养老保险制度与新型农村养老保险法规的衔接，形成相对完善的失地农民社会保障法律法规。
一、确实推进“以土地换保障”的基本保障制度学者钱杭认为要使农户对承包的土地具有完整的土地所有权。
“以地换保障”是在政府坚持科学发展观，实事求是地注重城乡统筹发展的奠基之上，从土地征用款中确立一定数额的资金建立失地农民的基本养老保障的制度。
但这一机制只在一定程度上解决了失地农民的基本生存问题，而诸如医疗、失业保障等关系到被征地农民切身利益的重大问题，并未被列入“土地换保障”的范畴，更不用说今后如何致富奔小康了。
由于上述机制对长远性、可靠性、法律性和可操作性等安全因素的考虑尚欠完备，不少问题开始显现。
政府在农民失去土地后，积极引导农民将他们维持可持续生计的唯一资本即土地征用款投资于养老保障，切实维护他们的切身利益，才是政府作为公共资源和公共权力的拥有者应当实施的重要举措。
二、制定促进失地农民充分就业的政策要使失地农民真正拥有市民、居民的各种待遇，就必须确立失地农民就业优先的理念，坚持公正的原则，彻底取消歧视失地农民的就业政策，宏观把握，充分实现城乡统筹就业。
关于我国“土地换社保”政策的思考
保 障 功 能 应 该 是 一 个 曲折 反 复 的过 程 ， 王 顺 祥 、 正 杰 、 烨 如 姜 王 从 农 村 劳 动 力 的 转 移 和 农 地 规 模 经 营 的逐 步 实 现 方 面 分 析 ， 认 为 农 地 的 社 会 保 障 功 能 遵 循 由强 到 弱 、 由弱 到 强 的 过 程 。彭 再 慧 蓉 、 涨宝 分析 了农 地 制 度 的 变 迁 和 土 地 的社 会 保 障 功 能 对 钟 农 地 流 转 的 负 面 影 响 ， 出农 民 的社 会 保 障应 该 由 土 地 提 供 转 得 变 为 由国 家 的社 会保 障体 系提 供 。
问题 探 讨
农 经济 科 ０ 年 ３ 第０期（第２ 期） 村 与 技２ ２ 第２卷 １ 总 ８ １ ５
关于我国“ ±地安社保” 政簧腮 考
陈建清 。 王 辉
（ 中国矿 业 大学 江 苏省 资源环境 信 息工程 重点 实验 室， 苏 徐 ｏ ２ １ １ ） 江 ， ２ １６ Ｊ １
失 地 农 民 提 供 最 低 社 会 保 障 为 重 点 ，为 失 地 农 民 解 决 后 顾 之
忧 ” 周 建 国通 过 分 析 征 用 农 地 价 格 的 “ 刀 差 ” 并 对 比 了 德 。 剪 ，
国、 日本 、 国等 国 家 以 及 台 湾 地 区征 地 补偿 标 准 ， 出应 该 以 美 提
［ 摘 要 ］ 土地 换 社 保 ” 策 对 国 内城 市 化 过 程 中 产 生 的 失地 农 民 问题 有 积 极 意 义 ， 其 理 论 和 实践 都 有 亟 待 完 ‘ ‘ 政 但
善 之 处 。具 体探 讨 了土地 换社 保 这 一 政 策在 农 村社 会 保 障 、 地补 偿 制 度 和 农 地 规 模 经 营 等 方 面 的作 用 、 征 不足 及 发 展
农村土地流转制度下的农民社会保障研究
农村土地流转制度下的农民社会保障研究农地流转和农民社会保障制度的构建是相辅相成的。
农地流转、农业规模经营和现代化是各国发展的必然。
农地曾是我国农民社会保障的重要依托，农民社会保障是中国农民的多年期盼，通过构建农民社会保障制度解除农民的后顾之忧，鼓励农民流转承包地，将农地从社会保障的功能中解脱出来，充分发挥其稀缺生产要素的作用，使土地流转和农民社保事业的发展相互促进。
现代意义的农民社会保障制度建立已在中国全面展开，需要指导和推动。
一、成果的主要内容这项成果围绕农地流转和农民社保这一主线展开，将农地流转与农民社保有机地结合起来。
同时，对农民社会保障也作了深入、全面、系统的研究，探索了中国特色的农民社会保障的理论和实践；对农地流转情况作了全面探讨。
过去，农地的重要功能是社会保障。
现在，农民社会保障制度基本建立，如何使农地从社保的功能中逐步解脱出来，实现集约化经营和社会化生产，充分发挥其稀缺生产要素的作用，使农地流转和农民社会保障相互促进、全面发展，是一个非常重要的问题。
1.这项成果探析了农地流转的理论和实践。
这项成果认为，发达国家农地流转经历了公平取向、效率取向和安全取向三个发展阶段，现阶段其农地流转的定位在安全取向上。
而我国农地的公平取向已经实现，现在应定位在生产效率和粮食安全上。
同时，这项成果通过研究中国农地流转的意义和历史过程及对中国农地流转现状进行调研，提出了农地流转中实现农民利益诉求的建议。
2.这项成果对农民社会保险进行了全面深入的研究。
农民社会保险主要指新农合和新农保，新农合实质上具有社会医疗保险的性质。
这项成果研究了农村医疗卫生保障的实践和理论意义、党和政府对发展农村医疗卫生保障事业认识的深化过程、新型农村合作医疗制度的历史沿革和现实状况，对未加入和中途退出新农合农民的情况进行了调查研究，对新农合和传统农合进行了比较研究，总结了新农合的创新之处，探析了新农合存在的问题并分析了原因，提出了新农合向社会医疗保险迈进的构想，探索了农村的公共卫生事业、农民医疗扶贫和救助工作，研究了国内外实施农民社会养老保险的情况，以及新型农村社会养老保险制度的参保现状，并且提出了完善和发展新农保制度的思考。
“宅基地换房,土地换社保”模式论文
“宅基地换房,土地换社保”模式探析中图分类号：c913 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2011）04-113-02摘要 2005年以来，很多地方实行了“宅基地换房，土地换社保”模式，以推动城郊地区城镇化进程。
政府在农民利益保护和公共品供给等方面进行了积极的探索，发挥了重要的主导作用。
在这种模式下，政府在现有的法律框架内进行了大量的制度创新，由此形成了一种可资借鉴的城镇化模式。
关键词宅基地换房土地换社保城镇化农民利益保护所谓宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇，按照规定的置换标准，农民以宅基地换取小城镇的住宅，迁入小城镇居住。
农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。
所谓土地换社保，就是将农民承包的土地来置换为给农民的社会保障。
2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。
国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。
一、城市化进程中政府的作用在“宅基地换房，土地换社保”模式下，政府在以下三个方面发挥了主导作用。
（一）弥补市场失灵由于城市化收益的外部性和非排他性，由私人部门推进城市化往往动力不足。
这就是城市化进程中的“市场失灵”。
因此，城市化进程的推动，往往需要政府发挥积极的作用。
与私人部门相比，政府的目标恰恰在于经济社会的总体发展和长期稳定发展。
城市化进程的加快可以增加就业机会，促进经济增长，提高社会福利，所以无论从税收目标还是社会福利目标出发，政府均有动力采取措施，推动本地区的城市化进程。
（二）提供公共物品和服务如同道路等公共设施一样，城市化进程本身具有一种明显的公共物品特征。
嘉兴市“两分两换”土地政策
嘉兴市“两分两换”土地政策汇报人：日期:CATALOGUE 目录•政策背景与目的•政策内容与实施方案•政策实施效果与影响•政策存在的问题与挑战•政策优化与建议01政策背景与目的政策背景01嘉兴市城市化进程的快速推进02农村土地利用效率低下的问题03农村人口外流和老龄化现象严重01提高农村土地利用效率推进城乡一体化发展改善农村居民生产和生活条件优化农村土地资源配置020304政策目的02政策内容与实施方案03建立流转市场建立县乡土地流转服务中心，为农民提供流转信息和法律服务。
01农村土地流转允许农民将承包的土地向专业大户、农业合作社、农业企业流转，以实现土地的规模经营。
02土地流转形式鼓励农民采用转包、出租、互换、转让、股份合作等形式进行土地流转。
土地流转政策农民将土地承包权交给合作社或农业企业，换取相应的社会保障。
土地承包权换保障建立包括养老、医疗、失业、工伤、生育等在内的农村社会保障体系。
社会保障体系社会保障资金由政府补贴、土地出让收益、集体资产收益等组成。
保障资金来源土地换保障政策宅基地换住房01鼓励农民将宅基地交给政府或农业合作社，换取城镇住房。
住房选择02农民可以根据自身情况选择合适的城镇住房，包括商品房、经济适用房等。
宅基地整理与利用03政府对农村宅基地进行整理和复垦，转化为农业用地或建设用地。
农民将承包地交给政府或农业合作社，换取城市社保。
承包地换社保城市社保包括养老、医疗、失业、工伤、生育等保险。
社保内容社保资金由政府补贴、土地出让收益等组成。
社保资金来源03政策实施效果与影响1 2 3随着“两分两换”政策的实施，嘉兴市农村土地流转规模逐渐扩大，实现了土地的集中化和规模化利用。
土地流转规模扩大通过将分散的土地集中起来，进行统一的规划和利用，提高了土地利用效率，减少了浪费现象。
土地利用效率提高随着土地利用结构的调整，嘉兴市的农业产业结构也得到了优化和升级，逐渐向高效、高附加值的农业方向发展。
以土地换社保
以土地换社保文章标题：以土地换社保农业基础薄弱，农民收入偏低，农村经济落后，是困扰四川经济社会发展的突出矛盾之一。
20XX年四川农民人均纯收入仅2803元，比全国平均水平3255元低452元。
究其原因，关键是工业化和城市化进程滞后，20XX年四川人口的城镇化率为33，比全国平均水平43低整整10个百分点，非农就业比重为48.5，也比全国平均水平55.3低6.8个百分点，农村富余劳动力仍然高达1300万人左右。
加快农村富余劳动力的转移，通过减少农民来保护农民，不但有利于提高农业劳动生产率，促进农村生态环境保护，而且有利于加大对农民人均的转移支付，从根本上巩固农业基础和加快新农村建设。
鼓励农村富余劳动力及其家庭向城市转移，符合“人往高处走”社会规律，受到广大农民群众的衷心拥护。
上世纪九十年代以后，大量农村居民自觉涌入城市的事实，就是有力的证明。
但农民进入城市的道路却充满坎坷，如何使进城农民彻底转变为市民，是当前必须认真解决的一个重大战略问题。
一、进城农民面临的社保困惑阻碍进城农民转变为市民的表面原因是户籍制度，实质问题却是现有的城市社保体系无力为进城农民提供市民待遇。
由于未被纳入城市的社会保障体系，多种经济社会难题一直困惑着广大进城农民第一，与城市居民的反差。
进城农民与城市原住居民之间的巨大差距，不仅表现在从事职业和收入水平方面，更重要的是表现在享受社会保障权益方面。
包括失业和养老等社会保险，最低生活保障等社会福利，义务教育和经济适用房等社会服务，两者享受的权益都形成了强烈的反差。
第二，被迫保留土地的尴尬。
由于未进入城市的社会保障体系，进城农民工被迫保留农村的承包地。
它在给进城农民保留一份安全感的同时，更多的是带来诸多尴尬。
农用地作为原始的社会保障，收益有限、变现困难，是一种缺乏效率的原始保障。
由于土地转包得不偿失，导致大量耕地粗放经营或撂荒，特定条件下进城农民个人的理性选择，造成了社会集体的非理性选择，严重浪费了短缺的土地资源。
对“土地换社保”政策的反思
方面 又提升 了城市 化比率 ， 进 而从土 地中 “ 套现 ”谋 政绩 。
要解 除转 户农 民的 后顾之 忧 ， 国家提 供的 社会保 障力 度至 少应 大于 农 民从 土地 及 其职 业中 获取 的 保障 总和 。与 显而 易 见的 高楼 大厦 和 漂亮 的年 度 报表 相 比， 地 方政 府对 投 资大 、 见 效慢 的社 会保 障 投入却 显得 “ 慢热 ” 。目前各 地实施 的 “ 土地换 社保 ”存在 以下 缺 陷： 保 障水平 普遍偏 低 ， 仅局 限在基 本的 养老保 险和 医疗保 险 ； 与 城 市居 民 同类保 障 存在 较大 差距 ， 社 会救 助 和社 会福 利 缺乏 、 失 业 重庆 等地 摸索 中试点 并 向全 国辐射推 厂 ， 可视 为统筹 城乡经 济社 会 保 险和 工伤 保 险缺位 。可 见 ， 既有的有 关 实践只 能称 为生 活保 障制 发 展战 略 中资 源再 配 置的 一次 尝试 。尽 管 “ 土 地换 户籍 ”的举 措 度 ， 其与 以社会 性 、 福利性 、 公平 性和 互助性 为 本质特 性的 社会 保障 被 叫停 ， 当 前各地 城乡统筹 试点 的 “ 土地换 社保 ”的实质 仍未 改变 ： 相 差甚远 。 要 打破 户籍背 后城 乡失衡 的资 源配 置与权 利差 别 ， 让 进城 农民 分享 三、 城 市承载 力考量 城 市居 民户籍 背后 的更 多福利 ， 还 是需 用农 民的土 地置换 。以土地 户籍制 度 改革 的成功 必须 具备两 大前 提 ： 一 是劳动 力市 场需 求 来 换 取社 会保 障等 公 民 的基本 权 利 ， 是 城 乡二 元制 度 的延 续 ， 不 仅 格 局发 生根 本 性变 化 ， 劳动 力就 业有 保 障 ； 二是 城市 政府 公 共财 政 不 利于推 进城 乡一体化进 程 ， 也将产 生诸多不稳 定 因素 。 和 提供 公共服 务的 能力不 断提 高 ， 从 而能够 为 所有 常住人 口提 供良 政 府推卸 社会保 障责任 好 的社会福 利和保 障 。 】 ‘ ‘ 土地换 社保 ”让农 民进城落 户 ， 是一 项政 社 会保 障 权 是 农 民享 受 国 民待 遇 、 享 有 公 民权 的一 项 天然 权 府 逐步 推行 的均等 化公 共服务 的改 革 ， 除了要 给农 民留足 后路 用 以 利， 是 一种 自然法 权 。作 为一 项公 法上 的权 利 ， 其 义务 主体 只 能是 抵 御风 险外 ， 还应与 地 区的工业 化 、 城市 化水平 相 匹配 ， 充分考 虑城 国家 ， 国家 负有在 特 定条件 下 向公 民提供 生活 保障 的义务 。 我 国 市 的资 源 、 环 境承载 能 力 。目前 ， 我 国的 工业化 、 城市 化虽 已进 入 了 ２ ０ ０ ７ 年 １ ０ 月 实施 的 《 物权 法 》将 农 民的土地承 包权 明确界 定为财 中期 加速 阶段 ， 但 二者 却不 同 步 ， 工业 化 明显 落后 于城 市化 使 得城 产 性 权利 并对 其 进 行法 律保 护 。在二 元 社会 结构 的 影响 下我 国 的 市化 的发 展 缺乏 合理 地支 撑 。地 方政 府盲 目 追求 城市 化 的规 模与 社会 保 障被 人 为割 裂 ， 保 障 城市 ， 不 保障 农村 。农 民本 来 应当 享 受 效率 ， 导 致城 市住 房 、 交 通、 教 育等 公 共资 源超 负荷 运 行 ， 大量 转户 到与 同一 区域 内城市 居民 大体均 等的 公共服 务和 公共 品 ， 现在 的 户 农民 退地进 城造 成城市 就业 形式严 峻 。社会 保障 力度不 够 ， 城 市社 改却要 求 农民拿 土地 来置 换 ， 显然 侵犯 了宪 法赋予 每个 农 民的平 等 会公 共 资源 供给 能力 不 足 ， 就 业 需求 难 以满足 三 种矛 盾相 互 交织 ， 的公 民保 障权 。通过 增添 预设 前提 、 附加交 易条件 等途 径将 农 民纳 极易 导致 “ 土地 换社保 ”举 步维艰 ， 城 市社 会面 临更大 的压 力与挑 入社 会保 障体 系 ， 实质 是政 府放 弃 了自身应 无条件 承担 的义 务推 卸 战 。 自身 责任 。 在 当前 二元体 制下 ， 我 国的农 民具 有依 靠土地 和进 城务 工 的两 “ 转市 ”成本主 要由农 民负担 庞大 的转市群 体导致成 本 巨大 ， 栖选 择 ， 从而 造就 了我 国 ２ ． ５ 亿多 的农 民工 在 城乡 间如候 乌 般的人 地 方财 政 负 担 沉重 ， 土 地 收 益 往往 成 为 地方 政 府 撬动 户 改 的 “ 杠 口迁 徙潮 。在社 会保 障制度 不健 全 的情况 下 ， 这种 两栖 选择 带来 的 杆” 。以重 庆为例 ， 重庆评 估的 本地 “ 新市 民进城成 本 ”平 均 ６ ． ７ 万 双重 保 障大到对 国 家经济 贡献 、 社会稳 定 ， 小到农 民 自身应 对 自然 、 元 ，２ ０ １ ０ 年和 ２ ０ １ １ 年集 中转户 ３ ０ ０ 多 万人 ， 资金 需求高达 ２ ０ １ ０ 亿 市场 风 险都具有 重 要意义 。“ 土 地换 社保 ”政策 的 实施把农 民从 土 元 。在转 户过 程中政 府并 未承 担无 限责任 ， 转 户农 民要用 获取 的征 地 中剥 离出来 转为 城市劳 动力 市场 中的职 业工 人 ， 变 双重保 障 为力 地 补偿 费用支 付 ４ ６ ５ 亿 元缴纳 社保 和医保 等费 用 ； 政府 投入 ３ １ ６ 亿 度 不够 的单一 的职 业保 障 。在 雇佣 关系极 不稳 定 、 市 场风 险较 为复 元， 共有 三个 来源 ： 一是 财政资 金 ， 二是每 年城 市建设 获得 的征 地补 杂 、 覆盖农 民 （ 工 ）的普 惠型社会 保障制 度又没 建立起来 的 情况 下 ， 偿 和房 地产 收益 ， 三是 “ 地票 ”市 场置换 经过 复垦 的农 民宅基 地获 使农 民 （ 工 ）急剧 市 民化或试 图 以 “ 土 地换 户籍 ”的改 革 ， 可 能给 取 的 差价 。政 府 通过 农 民土 地权 益 的转 手获 取 “ 剪刀 差 ”后 拿 出 农 民 （ 工 ）以及 城市社会 带来 灾难 性 影响 。【 ９ ］ 四、 小 结 部 分收入 用作财 政支 出， 实质 还是农 民用土地 给 自己 “ 买单 ” 。 二、 征 地补偿 少 。 保 障力度 不够 我 国工业化 、 城市 化所 取得 的成 就是 国家依 靠行 政手段 获 取廉 相对 于一 次性 的征 地补偿 ，“ 土地换 社保 ”是 政策上 的一 次创 价 资本 ， 牺牲 农 民利 益换 回 的。现今 “ 土 地换社 保 ”提供 的仅 是最 新， 一 定 程度 上使 失 地农 民获 得 了后 续生 活 保障 ， 但在 执 行中 仍存 低 保 障， 失地 农 民 “ 转市 ”后 可持续 生计 能 力得不 到充 分保 障极易 在 保 障水 平 偏低 ， 征 地补 偿 少等 缺 陷 。在 现 行财 税体 制 的制 约下 ， 被牢 牢 固定 在城 市社 会 的底 层 。户改 探索 应 首先 把农 民 受益 放在 政府作 为 自利 的经济人 其 土地收 益与 农民 的征地 补偿 、 社会保 障支 首位 ， 不 能 ‘ 土地换 社保 ” 的名 义对农 民利 益再次剥 夺 。 成都 市“ 建 出具有 消彼 涨关 系 。＿ ６ ２ ０ 世纪 ８ Ｏ 年代 经 济分权 后 ， 经济 、 行政 领域 立城 乡平等 、 普 惠、 共 享的社 会保 障和社 会福 利体 系 ， 不 以农 民土地 的 自由竞争 使 得地 方政 府的 权 力不 断膨胀 ，９ ０ 年 代 的分 税制 改革 作为 置换 条件 ， 绝不剥 夺农 民权 益 ”的户改 目标 值得各 地反 思 。户 又进 一步 加大 了土 地收 入 占地 方财 政的 比重 ，２ ０ １ ０年我 国地 方财 改不 应给农 村预 设前 提条件 ， 更不 应涉 及农 民的 土地权 益 ： 首先 ， 要 政 收 入 高达 ７ ６ ��
土地换社保实现全覆盖
土地换社保实现全覆盖土地换社保实现全覆盖--赴江苏淮安工业园区调查实践报告淮安工业园区情况简介：江苏淮安工业园区成立于1995年10月，原名为江苏淮安外向型农业综合开发区，于2006年5月经国家发改委核准更名为江苏淮安工业园区。
2008年9月，淮安市委、市政府为充分利用现有平台，打造新载体，做强增长极，对江苏淮安工业园区的管理体制进行了重新调整，并拓展了规划发展空间。
江苏淮安工业园区由市委、市政府直接管辖，体制调整后的江苏淮安工业园区设办事处一个（宁连路办事处）。
下辖从清浦区武墩、盐河两乡镇划出的9个村（渠北、小李、团结、马厂、高坝、官庄、胡庄、朱桥、宋潮），人口约2万人，新拓展面积58平方公里，盐河贯穿全境。
2009年，是园区的起步之年，征地拆迁方面共完成土地征用补偿约10000亩，拆迁800户居民、 10万平方米房屋，保证了各类项目的建设需要。
为了保护园区被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，根据国家、省、市有关文件精神，工业园区结合实际，制定了《江苏淮安工业园区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则（试行）》。
从具体政策制订上看，淮安工业园区实行的“土地换社保”是目前全市最宽松、最惠民的指导思想，除了保障标准高于全市其他县区外，还有以下几方面特点：一是远近结合。
对农民的宅基地、自留地实行一次性现金补偿，承包地补偿资金纳入社会保障基金，沟渠路等集体1土地以组为单位单独建帐，用于本组公益事业（缴纳医保金、大病救助等）。
这样，既考虑到了农民眼前的现金需求，又考虑到农民长远的生活保障，同时对特殊困难还有集体救助。
这种办法以民为本，远近结合，更加灵活，是园区独有的。
二是实现全覆盖。
省里政策规定第一年龄段16周岁以下人员，一次性生活补助费为4000元，因其不是法定劳动力，不纳入社保对象。
现在，园区为妥善处理好园区内家庭未分配土地人口这一矛盾，取消一次性补偿，把第一年龄段和第二年龄段合并一起发放，标准为每月100元，将园区内无承包土地的常住户籍人口也纳入了社保范围，解决了这部分人的后顾之忧。
社保换土地
社保换土地”是谁的城市化的确，社保向来都是城里人的福利，而且，即便对于城市人口来说，社保其实也绝非免费午餐，而是长年缴纳社会保险的应得收益。
如此看来，让农民也享受社保待遇，的确是给了农民以城市待遇，既然相当数量的农民都向往着城市生活，羡慕着市民待遇，城市社保待遇唾手可得，还真是正中农民下怀，来得恰到好处。
不过，农民的社保，显然不会是免费的午餐，而同样需要农民为此付出代价，正如市场上的“一手交钱，一手交货”，农民同样得“一手交土地”才能“一手领社保”。
即便如此，人们恐怕依旧会认为农民在这场交易中占了便宜。
的确，尽管随着城市化进程以及房地产的火爆，土地早已是寸土寸金，但是，农民手上的土地却与此无关，恰恰相反，作为“地球美容师”，土地对于农民而言，其实更多意味着辛苦的劳作，“面朝黄土背朝天”更是农民们的典型形象。
这个时候，交出土地不仅意味着摆脱整日的辛劳，还能获得市民的社保待遇，的确是一桩相当划算的买卖。
然而，“以社保换土地”让农民占了便宜，显然更多是站在城市的视角，充其量不过是利用了农民对城市生活的无知与向往罢了。
现实中，只领社保是不是能支撑基本的城市生活，城市人其实最有发言权。
连收入不菲的城市白领都常常慨叹于物价不断上涨与生活成本过高，仅仅有了社保的农民，是不是真能过上他们理想中的城市生活，显然是需要打上个问号的。
事实上，对于拥有土地的农民而言，他们好歹可以靠土地供应全家起码的食物，而且还能获得些额外的收益，而土地换社保之后，不仅失去了赖以为生的土地，假如得到的社保连餐桌都不保，这个便宜占得怎一个亏字了得。
基于上述视点，城市化固然是中国发展的大势所趋，但是，“土地换社保”式的城镇化路径，显然还缺乏对于农民权利的起码关照，甚至本身就已陷入了为城市化而城市化的陷阱之中。
无论如何，城市化不仅要保护耕地，确保粮食安全，同样要保证城市化后的农民能够改善生活，真正过上相对体面的城市生活，而不是让农民沦为又一个城市失业赤贫阶层。
基于公民权利理念的农民社会保障及“土地换社保”问题分析
则是各种社会保险、 社会救助、 社会福利、 军人福利、 医疗保 处于社区化的水平上， 而不是社会化。而且 ， 在合作医疗中，
障、 福利服务， 以及各种 政府或企业补助、 社会互助等 社会措 医 疗费 报销比 例一般在２Ｏ左右， ０ ｋ 根本满足不了 农民 对医疗 施的总 ” 称。 根据以 上定义， 可以将社会保障定义归纳 保障的 需求。 农村中 因病致贫、 返贫的 农民 一般在贫困户的
一
做法违背了社会保障权的权利主体平等性、 义务主体特定性 ， 犯 了宪法赋 予每个公 民的平 等的社 会保障权 ， 侵 实际 已背 离
社 会 保 障 的本 意 。
【 关键 词】 土地 ； 公民权利 ； 社会保障 ［ 中图分类号 ］３３ ８ Ｆ２ ．９
究 方向 为 土地 法 律 与政德认为， ”ｊ ５ 社会保障制度 展成为一项基本人权和公民的基本权利， 即社会保障权。社 以 会保障 权有两个 层次， 一是人权意义上的社会保障权， 是以国 或政府为主体， 另一 家 依据法律规定， 通过国民收入再分 个是 公民 权利意义上的 基本 社会保障权。 从人权的角度讲， 配， 对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生
２０ ０９年 第 ５期 总 第 １８期 ８
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“土地换社保”的理论与实践
“土地换社保”的理论与实践作者：侯志军来源：《法制与社会》2011年第04期摘要在中国城市化快速发展的进程中，浙江、上海、成都、重庆等多个地方，为解决失地农民的后顾之忧，变一次补偿为终生补偿，相继推行“土地换社保”这一做法，取得了较为满意的效果。
但是，在具体实践过程中，也存在诸如：补偿标准不合理、土地征用补偿程序不完善、农民的民主参与决策度不高等问题。
因此，进一步深入探讨“土地换社保”的理论与实践成为学界的当务之急。
关键词土地换社保失地农民土地征用补偿作者简介：侯志军，中国人民财产保险股份有限公司四川省分公司。
中图分类号：F840.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-181-02一、“土地换社保”的概念及理论依据土地换社保，又称“土地换保障”，是指这样一种用社会保障替代土地保障的方案：农民在年老、到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候，让出其原先承包经营的土地，由转包者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保险；或在因建设被征收土地的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立社会保险。
豍有关土地换社保的理论基础，国内外学者进行了广泛的研究。
比如：陈颐从宏观社会政策效应分析入手，指出“土地换保障”是一种制度创新，有利于促进土地流转、解决征地中存在的问题和维护社会稳定发展。
Rizovetal.,（2001）；Breustedt&Glauben,（2007）；Fellmann&Mllers,（2009）等众多学者分析微观影响因子后指出影响农民转让经营管理权的因素有：人力资本(包括教育水平、年龄、工作经历和配偶情况等个体及家庭特征)、物质资产(农场规模、土地所有状况和农产品及其市场状况等)、经济激励(可预期的退休收入、公共补助和价格支持等)和文化传统等。
郑功成、黄黎若莲等学者在制度建构的路径与探索等方面提出“土地换保障”的实施对象应由失地农民拓展到农民工和耕地农民，主张土地承包权与市民身份置换，鼓励以土地换保障。
土地换社保
“土地换社保”，问题不少！公务员考试申论热点：“土地换社保”，问题不少！21岁的南开大学经济学院学生柯力涵下乡调研之初并未意识到，在农村，征地与养老之间存在如此紧密的联系。
在天津的一个村庄，土地被征用以后，村委会要求失地农民必须参加正在推行的天津城乡居民基本养老保险。
人均一次性缴纳保费15900元，直接从土地征用补偿款中扣除。
年满60岁以后，他们预计每月领取大约300元的养老金。
而邻近的一个村子，村委会计划从土地征用赔偿款中每人扣除69960元给村民投保，以使他们60周岁以后，每月可获近1000元的保障。
可柯力涵听到，也有一些人抱怨，“感觉自己的钱被政府强行拿走了”。
“‘土地换农保’的出发点也许是好的，但存在操作粗糙、信息不透明等问题，令失地农民不太满意。
”柯力涵说。
更关键的是，这种强制参保的做法，违反了国务院提出的自愿原则，损害了农民自主选择参保和缴费档次的权利。
随机抽取200多人，参保率仅为15.9%柯力涵所在的一个课题组，将“土地换农保”归纳为我国新型农村社会养老保险试点中遇到的突出问题之一。
为了解决农村居民老有所养问题，我国自2009年10月起，在全国838个县开展新型农村社会养老保险试点，2011年将扩大至全国40%的县。
在天津，与新农保对接的是“城乡居民基本养老保险”。
针对试点情况，南开大学经济系副教授李俊青及柯力涵等5名学生组成了“城市化背景下新型农村社会养老保险运行状况分析”课题组，选择当地的一些村镇进行调查。
在城市化进程较快的天津市滨海新区，该课题组随机抽取5个村，访问了208位村民，发现在适保人群中（即18～60岁农村居民和未享受养老保障的45岁以上城镇居民），缴费参保率仅为15.9%.这一调查结果与他们从政府部门获取的统计数字相符。
滨海新区中塘镇2009年度的统计数字显示，全镇24个村的适保人群缴费参保率为15.0%，最高的杨柳庄村为41.0%，最低的十九顷村为4.7%.而在天津市静海县梁头镇，这个城市化进程较慢、农业人口占到95%以上的农业乡镇，截至2011年5月，两万多人中，有4037人参保，其中除去领取老年人生活补贴的2681人，缴费参保人为1356人。
土地换社保
土地换社保【社会问题的背景】(1)从2010年8月15日开始，重庆市统筹城乡户籍制度改革在全市范围内正式施行。
重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。
重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗"五件衣服"，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地"三件衣服"。
脱掉的这三件衣服核心是"土地"，土地也成为各方关注的焦点。
(2)据了解，从2010年8月1日开始，重庆市公安局807个派出所就已经设置专门窗口或平台，开始受理转户口的申请。
目前已经有一万多人拿到了城镇户口。
重庆市户籍制度改革的最大亮点是简化了"农转非"的条件，务工经商3年以上，可以转户口;在城里买了房子，可以转户口;投资兴办实业，年纳税达到一定数额，也可以转户口;对于乡镇户籍准入条件则全面放开，在自愿的基础上，鼓励农村居民到乡镇聚居区居住。
看上去，重庆市已经完全打开了城镇之门。
那么哪些农民将选择离开土地，成为城里人呢?调查发现，重庆远近郊农民存在很大差异。
对近郊农民而言，一纸城市户口对近郊农民而言，诱惑实在有限。
从重庆主城区开车不到半小时，就到了九龙坡区陶家镇，这里是重庆市第一个户籍改革试点。
镇政府一位负责人向记者介绍，早在2007年就有700名农民转为城镇户口。
按照当时的政策，农民之前享有的承包地、宅基地、林地的各项权利不变。
可即使这样，户籍改革仍没能在这个有着1万7千名农民的镇推行下去。
这位负责人算了一笔账，镇里50%的农民参与了土地流转，每户分到了2到3套120平米的楼房，一亩地一年能拿到一千元的租金，还可以在家门口的工业园区里上班，平均每户的年收入能达到2万;一旦土地被征用，可以享受每户三十万的赔偿。
而这次重庆户籍改革明文要求，最多3年内，农民要退出承包地和宅基地，由政府有偿收回。
土地流转制度下农村居民社会保障制度的建构
个 比率 是相 当低 的 ， 绝大 多数农 民工缺乏 相应 的社 会保 险 。据调 查 ， 主要 原 因是 现 行城保 制度 的有 些政 策难
以完 全适 应农 民工 的特点 。失 地农 民更 是 陷 入 了“ 田无 地 、 业 无 岗 、 种 就 社保 无 份 ” 的尴 尬 境 地 。２ ０ ０ ９年 经
接最 现实 的利 益 问题 。因此 ， 研究 如何 构建 土地 流转 下面 向农村 居 民的社 会保 障体 系 ， 有 重大 的意义 。 具 学术 界研究 农村 居 民社会 保 障制度 多是 从一 般社 会保 障 的角度 出发 ， 出建立 “ 渡模式 ” 即促进 自我 提 过 ，
保 障和家 庭保 障相 结合 ， 或者 是提 出 以土地 换社会 保 障 ， 计相 应 的制度 。即使是 探索 建立 土地 流转下农 村 设 社会 保 障体 系 ， 多也是 提 出对实 现 土地流 转 的农 民采 用一 次性 给 付 的补 偿 方式 。已有 研 究成 果 不 仅没 有 大 完全估 计 土地 流转对 农 民利益 的损 害 ， 而且 忽略 了土地 流转 后农 村群 体 的分化 ， 以及 农村 和城 镇社 会保 障制 度严 重脱 节 。鉴 于此 ， 文拟 研究 实现 土地 流转 的农 村居 民社 会保 障制 度面 临的挑 战 和机 遇 ， 出不能再 依 本 提 赖土 地继 续充 当农 民社会 保 障的最 后底 线 ， 重新 理顺 我 国农 民社 会保 障 制度应 当遵 循 的思 路 ， 阐述构建农 并
土地 为生存 基础 的农 民不 但 失去 了土地 ， 失去 了依 赖土地 形 成 的众 多 权益 ， 更 这就 使得 本来 人地 矛盾 突 出的
中国农村 面 临着极 不稳 定 的因素 。
土地 流转制 度 实施后 ， 先受 到 冲击 的就是 因种 种原 因而失 去 土 地 的农 村 居 民 。截 至 ２ ０ 首 ０ ８年底 ， 现 实 土地 流转 的农 民总 数 已超 过 ４ ０ ０ ０万人 ， 以每年 约 ２ ０万人 的速 度递 增 。我 国农 民工 总数 已近 ２ ， ４ 并 ０ ２ ５ ２万 人 。而截 至 ２ ０ ０ ９年 ９ 底 ， 民工 参加 社会 保 险 的人 数 仅为 １ ５ ９万 人 ， 占农 民工 总 数 的 ５ ９ ％①。这 月 农 ３１ 仅 ．８
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以土地换社保以土地换社保文章标题：以土地换社保农业基础薄弱，农民收入偏低，农村经济落后，是困扰四川经济社会发展的突出矛盾之一。
20xx 年四川农民人均纯收入仅2803 元，比全国平均水平3255 元低452 元。
究其原因，关键是工业化和城市化进程滞后，20xx 年四川人口的城镇化率为33，比全国平均水平43低整整10 个百分点，非农就业比重为48.5，也比全国平均水平55.3 低6.8 个百分点，农村富余劳动力仍然高达1300 万人左右。
加快农村富余劳动力的转移，通过减少农民来保护农民，不但有利于提高农业劳动生产率，促进农村生态环境保护，而且有利于加大对农民人均的转移支付，从根本上巩固农业基础和加快新农村建设。
鼓励农村富余劳动力及其家庭向城市转移，符合“人往高处走”社会规律，受到广大农民群众的衷心拥护。
上世纪九十年代以后，大量农村居民自觉涌入城市的事实，就是有力的证明。
但农民进入城市的道路却充满坎坷，如何使进城农民彻底转变为市民，是当前必须认真解决的一个重大战略问题。
一、进城农民面临的社保困惑阻碍进城农民转变为市民的表面原因是户籍制度，实质问题却是现有的城市社保体系无力为进城农民提供市民待遇。
由于未被纳入城市的社会保障体系，多种经济社会难题一直困惑着广大进城农民第一，与城市居民的反差。
进城农民与城市原住居民之间的巨大差距，不仅表现在从事职业和收入水平方面，更重要的是表现在享受社会保障权益方面。
包括失业和养老等社会保险，最低生活保障等社会福利，义务教育和经济适用房等社会服务，两者享受的权益都形成了强烈的反差。
第二，被迫保留土地的尴尬。
由于未进入城市的社会保障体系，进城农民工被迫保留农村的承包地。
它在给进城农民保留一份安全感的同时，更多的是带来诸多尴尬。
农用地作为原始的社会保障，收益有限、变现困难，是一种缺乏效率的原始保障。
由于土地转包得不偿失，导致大量耕地粗放经营或撂荒，特定条件下进城农民个人的理性选择，造成了社会集体的非理性选择，严重浪费了短缺的土地资源。
第三，伴生的经济社会问题。
进城农民游离于城市和农村之间的“两栖生活”，也带来了诸多的经济社会问题。
既影响农业基础的巩固，也影响城市治安的稳定。
一年一度的“民工潮”，还大大加剧了交通运输的压力。
二、健全进城农民社保体系的基本思路进城农民缺乏相应的社会保障，已成为目前影响我国工业化和城市化进程的主要制约因素。
健全进城农民的社会保障体系，不仅是加快工业化和城市化进程的迫切要求，而且也是根据科学的发展观，建立城乡统一的就业体系，落实“五个统筹”的具体步骤。
找准问题是解决问题的前提。
农民进入城市社保体系必须面对的一个问题是，历史上形成的保费空缺如何处理。
对此如果不采取有效的弥补措施，势必影响保费的正常支付。
进城农民大都收入有限，即便有能力支付加入城市社保体系后应缴纳的当期保费，也无力弥补历史形成的保费空缺。
而城市社保机构和各级财政，在维持城市原住居民的保费支付已捉襟见肘情况下， 更无力弥补进城农民历史上 形成的保费空缺。
综上，建立进城农民社保体系的关键问题是， 历史形成的保费空缺如何弥补。
相应的约束条件包括：一是进城农民的收入菲薄，无力各自弥补相当于年收入 4 倍的保费空缺；二是社保机构和各级财政的财力有限， 无力集中弥补总计高达数万亿元的保 费空缺（2020年前全国有 3 亿左右的农民应转变为市民， 需补缴的社保经费约 8 万亿元，相当于全国约三年的财政收入） ；三是城市原住居民的社保福利不能降低，否则将引发严重的社会冲突。
对进城农民无力自行弥补的保费空缺， 既不能由社保机构和各级财政大包大 揽，也不能通过降低城市原住居民的社保福利来缩小缺口， 而必须按照“帕累托 改进”的原则，寻求一个各方都能接受，又切实可行的解决办法。
问题和解决问题的手段总是同时产生的。
鉴于进城农民拥有城市居民所没有 的承包地和宅基地， 这些土地不但具有巨大的潜在价值， 而且本身就承担着原始 的社保功能。
根据权益平等和等价交换的公认准则， 可以按照“以土地换社保” 的基本思路，解决健全进城农民社保体系的历史难题。
其主要原则是： 第一，权益置换。
即以出让土地资产的收益，弥补保费的历史空缺，使进城 农民能享受与城市原住居民同等的社保权益。
第二，农民自愿。
即充分尊重农民的自主权，使其根据自身实际，在全面衡 量风险与收益的基础上， 自行决定是否进行农村土地资产收益权和城市社保受益 权的置换。
第三，政府扶持。
即政府通过发行“以土地换社保”的专项国债， 解决权益 置换中的资产变 以土地换社保第 2 页 现问题。
第四，滚动发展。
即通过土地的有效利用，促进城乡经济的繁荣。
使“以土 地换社保”的专项国债资金可以逐步回收， 并在良性循环的基础上不断扩大发行 规模。
按照“以土地换社保”的基本思路， 应进一步明确健全进城农民社保体系的 预期目标。
第一，实行市民待遇。
即给进城农民以市民待遇， 使进城农民与城市原住居民在社会保险、社会福利和社会服务等社会保障方面享有平等权利。
第二，分类逐步到位。
一是失地农民优先。
对失地农民，应按照中央有关文件精神，由所在地政府负责弥补其入城前社保经费的空缺， 原住居民的统一标准，由工作单位和本人分别缴纳二是自费农民放开。
凡愿意自行弥补保费空缺的农民， 入城市社保体系， 后续保费仍按城市原住居民的统一标准， 别缴纳三是标准逐步调升。
考虑到财政和进城农民个人的承受能力， 城市社保覆盖 面大幅增加后的规模效益， 以及进城农民年龄结构偏小的特点， 近期补缴空缺保 费的标准应就低不就高， 努力降低农民加入城市社保体系的门槛。
今后，根据经 济发展的水平和社保福利的增进，再逐步提高补缴标准。
四、健全进城农民社保体系的具体途径按照“权益置换，农民自愿，政府扶持，滚动发展”的主要原则，以及“实行市民待遇， 分类逐步到位”的预期目标， “以土地换社保”的具体途径可以做 如下设计。
即以出让土地资产的收益， 弥补历史形成的保费空缺， 健全进城农民 的社保体系； 通过发行专项国债， 解决土地资产变现的难题； 通过土地资产的明 晰和权证化，规范权益置换； 通过扩大社保覆盖范围、 提高社保资产的收益和繁 荣城乡经济， 增进社保福利和保证专项国债的回收。
以上具体途径归纳起来就是 “以土地换社保，以国债换现金，以产权为依据，以发展求平衡”。
其后续保费则按城市 应一律允许其随时加 由工作单位和本人分第一，以土地换社保。
通过“以土地换社保”，一举解决健全进城农民社保体系和巩固农业基础两大难题，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一是巩固农业基础。
土地资源有限和不可再生的特点，决定了农业经济效益的提高必须依靠劳动力要素的流出来实现。
随着大批进城农民陆续出让原有土地，将不断促进农业的规模经营，显著提高农业的比较利益。
而农民生产积极性的增强，将从根本上杜绝耕地撂荒，相对增加可用于农业生产的耕地。
随着大批农村居民向城市迁徙，其出让的宅基地也可以重新整理为耕地，相应增加耕地的来源。
二是健全社保体系。
按照农民人均占有耕地的数量和人均所需弥补的保费空缺，制定土地资产出让的最低价格，并将相应经费直接划归社保机构，可以顺利弥补历史上形成的保费空缺，完成健全进城农民社保体系的时代任务。
从广大进城农民的角度看，将农村土地资产的收益权转换为城市社保的受益权，使自身从农民彻底转变为市民，现实的付出十分有限，而未来的受益却十分可观，因此求之不得。
从社会整体利益的角度看，尽管农用土地短期的经济收益有限，却能够为人类社会提供最基本的生存资料，是不可替代的无价之宝。
通过提供城市社保受益权，换取耕地长期有效利用的收益权，尽管短期内付出的代价不小，但长远的回报却更加丰厚。
第二，以国债换现金。
“以土地换社保”，是短期利益和长远利益的置换，其间最大的难题就是，社保经费近期就要逐步支付现金，而土地资产的长远收益短期难以变现。
因势利导，发行“以土地换社保”的专项国债，是解决土地资产变现的可行选择。
这样，不但解决了资产变现的难题，而且由于收购的土地是不可再生的短缺资源，这一优良资产只能增值而不可能贬值。
由于收购的土地绝大部分要继续用于农业生产，其交易数量巨大、短期的直接回报极低和长期间接回报极高的特点，既有利于防止投机炒作，避免“土地资产泡沫”的出现，又能充分发挥政府在资金筹集、长期经营和收益分配等方面的独特优势，最大限度地造福社会。
由于“变农民为市民”加快了工业化进程，规模经营巩固了农业基础，加之有宝贵的土地为保障，发行“以土地换社保”的专项国债，乃是一种高收益低风险的利国利民之举。
第三，以产权为依据。
“以土地换社保”既然是权益的置换，就必须以产权为依据，在明晰产权基础上进行规范交易，以达到健全进城农民社保体系和巩固农业基础的双重目的。
一是明晰土地产权。
“无恒产者无恒心”，只有产权明晰，土地资产才能有效利用和合理流转。
由于“以土地换社保”的价格，是按照弥补每个农村人口社保经费空缺的平均需要，再根据不同地区农村人均占有土地（包括耕地和宅基地）的数量进行折算。
在确定土地出让价格的同时，明晰土地产权，实际上就锁定了“以土地换社保”所需的资金，这样既可以防止重复支付，又可以有效促进农村的计划生育。
二是土地资产权证化。
为明晰土地产权和促进土地流转，有必要在依法核实承包土地和宅基地的基础上，发放统一规范的土地产权证书，明确土地的归属权和租用权，实现土地资产的权证化。
三是权益置换规范化。
以产权为依据促进权益置换，不仅需要明晰产权和实现土地资产的权证化，而且要以健全进城农民的社保体系为目标，规范权益置换行为。
为使进城农民顺利加入城市社保体系，土地出让的资金大部分要用于弥补历史上形成的保费空缺。
为防止将这笔资金挪作它用，应在完成权益置换的同时，将弥补空缺保费的资金直接划入社保机构的账户。
四是权益置换属地化。
即权益置换一律在农户所在的县（区、市）行政范围内进行，国家拨付的专项国债资金下达县（区、市），新增的国有土地由县（区、市）政府管理，出让土地的农民也相应加入当地的城市社保体系。
当地的社保机构在收取保费（包括弥补空缺的保费和以后按期缴纳的保费）的同时，要确保社保资金的按时足额支付。
五是农用土地廉租化。
对愿意从事农业特别是粮食生产的农户和企业，政府应以尽可能低廉的租金提供长期的国有土地租用权。
例如，对用于粮食生产的基本农田租期可以长达20 年以上，每亩地每年只象征性地收取一元钱租金（对种植经济作物的农田特别是城郊农田，租金则可适当上浮），在明晰土地的产权和用途的基础上，以低廉的租金最大限度地支持农业发展。
为此，各级政府对租用土地的实际用途要按期核实，凡擅自改为非农用地的，除立即收回土地外，违规者还必须承担相应的经济和法律责任。