土地换社保的负面效应大于正面意义

土地换社保的负面效应大于正面意义

2010年09月01日07:23法制日报【大中小】【打印】共有评论0条

据国家统计局数据显示，中国6年来首次出现夏粮减产。中央农村工作领导小组副组长陈锡文称尽管国内不存在粮食短缺，但耕地在城镇化中被大量占用影响了粮食安全。此外，地方政府要求农民用土地来换取社保和公共服务但无法保障失地农民的就业，将制造新的不公平(8月31日央视网)。

现在，“土地换社保”颇为流行。所谓“土地换社保”，就是将农民承包的土地来置换社保。“土地换社保”最早在长江三角洲一带出现。在上个世纪的90年代初，浙江省就为失地农民购买保险，变一次性的土地补偿为终生保障。眼下，这一做法已经向全国各地辐射开来。这种土地流转模式，从某种程度上讲，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能为农村农民解除部分后顾之忧。但笔者觉得，让农民用土地“购买”社会保障的做法，也有其负面效应。

一方面，“土地换社保”并非能彻底解决农民的后顾之忧。就目前全国各地城市的试点来讲，所谓的“土地换社保”所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。具体讲，农民用土地“购买”到的社保，大多数是单一的养老保险，而且保障水平也不太高，相当于城市的低保水准。当然，有些城市为了农民进入城市后的生计，也开展了一些生存技能培训，但从效果上来看，并不理想。这意味着，“土地换社保”，解决的仅是农民生存问题，而难以解决农村未来的发展问题。

与此同时，“土地换社保”还有可能成为地方政府“圈地运动”的新推手。一项公共政策的制定出台，唯有符合民意，才容易贯彻执行。而在2008年8月至9月间，中国改革发展研究院组织农民土地使用权入户问卷调查，调查覆盖29个省(自治区、直辖市)639个村，共763名农户，调查显示，62.2%的农民不支持“土地换社保”这种办法。正如农村权威专家陈锡文所言，“为什么很多地方贴了告示让农民换社保，我给你城镇户口，人不去，没几个人去。”

此外，人人享受社会保障是政府应履行的责任和义务，而不能让农民有偿“购买”。从宪政意义上讲，社会保障是政府应赋予每个公民的权利和义务。凡属于中华人民共和国公民，这项神圣权利都应无偿获得，不能带任何附加条件，更不能让处于弱势群体的农民来有偿“购买”。正如像中国改革发展研究院调查所显示，真正解决农民的社会保障问题，重要的是真正让农民享受到与市民一样的“社会保障”，而不是以“失地”为代价换取保障，这才是治本之策。

土地换保障化解农村社保困局

“土地换保障”的政策框架，概括地说，是通过与“国有—永佃”土地制度联动的社会保障均等化措施来实现的“土地换保障”，而以土地为条件的农村社保改革，正是避免城乡居民差别待遇、实现城乡社会保障均等化的必要条件。在建立城乡一体化的体制机制问题上，“土地换保障”无疑是一个相对最优的制度选择。

2008年10月发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，到2020年要基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。离实现这一目标的期限还有11个年头，我们能不能按期完成这一历史性任务？我们有没有可能提前达到让农村居民享有同等的社会保障待遇这一目标？

任务尽管艰巨，实现却有胜算。关键在于能否以恰当的方式推进城乡一体化进程。以头痛医头、脚痛医脚的方式处理三农问题，可能提升农民处境于一时但却徒增变数。只有从基本产权制度层面入手，才可能从根本上解决城乡一体化的体制机制问题。

一、“土地换保障”的主张与实践

近些年来，随着失地农民安置过程中各种矛盾凸显，“土地换保障”的政策构想应运而生，但这些有关“土地换保障”的政策主张的内涵差异很大。

1．“土地换保障”的主张。

有的学者主张依据农村土地的养老和就业功能，为被征地农民提供养老保险和失业保险，从而完成从土地保障到社会保障的转换（陈颐，2000）；有的学者主张，应明确对失地农民的补偿安置费用须主要用于其就业和社会保险安置，必要时可以划出一定比例的土地，直接支付失地农民的养老保险费用（卢海元，2003）；有的学者认为，“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额为失地农民的基本养老提供保障（张时飞、唐钧，2004）；有的学者主张在坚持农村土地农民集体所有的基础上，实行以土地承包经营权换社会保障的办法（郑雄飞，2009）。

从以上代表性观点可见，迄今为止的“土地换保障”政策构想，除了适用范围都局限于部分农民（中心城市近郊被征地农民）之外，就是一些学者主张的以部分土地权益换取部分社会保障。这些主张都有一定道理，但是仅仅在应对失地农民安置问题上讨论“土地换保障”，还不能从根本上解决城乡一体化的体制机制问题。

2．“土地换保障”的实践。

近年各地的城乡一体化实践，除国家指定的试点地区外，皆因区域经济、社会发展需要驱动下的中心城市扩张而起。因此，其“土地换保障”实践主要涉及土地征用后的失地农民安置。

有些地区在农民交耕地、留宅基地的前提下完成社会保障的“村改居”；有些地区则在农村土地整理中向交出宅基地的农民提供并村、入城后的城市社会保障；一些中心城市近郊区的农民因城区扩张占用全部土地而获得城市居民的社保权益。

成都市的城乡一体化改革模式是最后这种方式的“土地换社保”，杭州的“三换”政策是上面的第二种模式，重庆市的“土地换保障”探索略显复杂，是要通过对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地的回购、置换，来实现土地换社保。在成都和其他城市的“土地换保障”实践中，其共同点是：没有被征地的农民（包括农民工）仍然不能加入城镇社保。

可见，迄今为止的“土地换保障”实践，基本上只涉及中心城市近郊的部分被征地农民。而且，有些地区采行的是以农民的部分土地权益换取部分社会保障的做法。这些实践都有积极意义，但是仅仅在解决城市扩张用地问题时在城郊实行“土地换保障”，难以为惠及全民的制度建设提供可行参照。

从制度逻辑的角度来看，完整意义上的“土地换保障”，才可能是城乡一体化的根本出路。