第七章 行政组织绩效与评估

第七章行政组织绩效与评估随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，当代西方各国都在努力致力于建立以绩效为导向的公共管理体制。

而绩效评估是改进公共管理的关键一环，且作为一项有用的管理工具在公共管理领域中日益受到广泛的研究和运用。

随着我国公共部门目标责任制的推行，行政组织绩效评估问题也开始引起国内理论界和实际部门的重视。

我国行政组织绩效评估的发展尚处在起步阶段，因此，探索和发展一套适合我国国情的行政部门绩效评估办法势在必行。

本章首先对行政组织绩效的概念、内涵作相关介绍，然后介绍行政组织激励机制作为一种提升组织绩效手段的相关内容及其在行政组织中的应用，最后对行政组织绩效评估的地位和作用、指标体系、评估方法和评估程序作说明。

第一节行政组织绩效概述一、行政组织绩效的含义绩效，从字面意义理解，是绩与效的组合，即成绩、成效、效益。

从管理学的角度看，绩效是组织中个人（群体）特定时间内的可描述的工作行为和可测量的工作结果，以及组织结合个人（群体）在过去工作中的素质和能力，指导其改进完善，从而预计该人（群体）在未来特定时间内所能取得的工作成效的总和，它包括个人绩效和组织绩效两个方面，组织绩效实现应在个人绩效实现的基础上，但是个人绩效的实现并不一定保证组织是有绩效的，也就是说组织绩效的实现并不是个人绩效实现的简单相加。

如果组织的绩效按一定的逻辑关系被层层分解到每一个工作岗位以及每一个人的时候，只要每一个人达成了组织的要求，组织的绩效就实现了。

行政组织不同于一般组织，在行政组织里谈绩效涉及到管理层的领导、各级行政部门工作人员、绩效评估系统、有效的配合、合作的伙伴关系、雇员的培训、薪酬管理、技术创新、反馈机制、预算管理等方方面面。

理解行政组织绩效，需要把握以下几点：（一）行政组织绩效既包括行政组织活动的成果，也包括行政组织活动本身，还包括行政组织实现预期目标的能力状况。

（二）行政组织绩效是运用一定的主观标准来衡量客观实践而得到的一种结果。

（三）行政组织绩效本身也是一个复合概念，包含了行政组织的效率、效能、效果、经济性、能力等概念所指向的基本要素。

在行政组织绩效所包涵的各个要素中，效果相对而言最为重要。

因此，行政组织的绩效是指行政组织在社会经济管理活动中的结果、效益和效能，是行政组织在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。

而且从绩效的本质规定性来看，绩效与职能或职责的行使有关，是行使职能、职责过程中产生的；从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括了组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效；从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身。

绩效的质量(quality)包括服务质量(service)与结果(outcome)；从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期。

综上所述，行政组织绩效就是指政府在依法履行其职能过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响。

二、行政组织绩效的内容一般而言，行政组织绩效的外延，除了内部的管理绩效，主要还分为四个方面：经济绩效、社会绩效、政治绩效和文化绩效，这是从整体上把握行政组织绩效的内容。

（一）经济绩效。

经济绩效表现在经济持续发展上，具体表现为政府对国民经济实施宏观调控的成效，政府对经济增长和稳定的导向作用，政府对市场运行及市场主体的规范，政府为经济发展提供的软硬环境和服务。

（二）社会绩效。

社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。

社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高；社会公共产品应及时到位，社会治安状况良好，犯罪率低，人们安居乐业；社会和谐有序，贫富差距缩小，社会群体、民族之间和谐相处，没有激烈的对抗和尖锐的冲突。

安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是衡量社会绩效的重要参数。

（三）政治绩效。

在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。

市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种行政制度的安排。

可以说，这是行政组织的核心能力之一。

行政制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。

主要体现为政府政治产品的生产和供给，包括制度供给、制度创新和政治动员力。

具体表现为行政立法和公共政策的制定和执行、体制改革中的组织和主导作用、人民群众参政议政以及参与国家管理和社会公共管理的组织与指导作用。

（四）文化绩效。

文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的整合与繁荣。

具体表现为政府在科学、文化、教育等事业发展中的导向和推进，政府对精神文明建设的规划指导和组织，政府在高雅文化和大众文化的的互补与渗透中的引导与促进作用，以及文化的繁荣与整合。

在行政组织绩效类型中，社会绩效是主导性和基础性的。

没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效也会失去社会基础。

经济绩效是社会绩效和政治绩效的物质基础和物质支撑，是社会绩效和政治绩效能够长久持续的保障。

而政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保障。

同时政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域，这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。

从层次上来看，行政组织绩效可分为组织绩效、管理绩效和执行绩效，体现为自上而下的过程。

（一）组织绩效。

组织绩效是行政组织上层领导机关或决策层的工作绩效，通过领导者规划决策的科学、人事安排的合理、沟通协调的充分、组织指挥的正确等全局性工作业绩表现出来，与组织内领导者的素质能力、领导方法和行政组织内部的团队意识等密切相关。

（二）管理绩效。

管理绩效指行政组织的中层即管理层的工作业绩，通过人才的合理利用、良好的组织和有效的控制、明确的责任划分、恰当的分工合作、有力的内外监督等表现出来，与管理制度、管理方法、管理人员的才能、学识等密切相关。

在管理全局中承上启下。

（三）执行绩效。

执行绩效是行政组织中基层工作人员的工作绩效，是通过工作人员从事专业性、操作性工作的熟练程度好效果、非正式组织沟通的有效性、人际关系的和谐、对设备的利用率和成效体现出来，与工作人员的士气、素质、技能、工作条件等密切相关。

组织绩效、管理绩效和执行绩效三者相互关联、相互影响，形成完整的行政组织绩效。

三、绩效为导向的行政管理发展（一）国外背景西方国家关于行政组织的绩效评估和绩效管理理论的研究与实践始于第二次世界大战后期，在随后的二三十年间得到迅猛发展，主导了英美等传统宪政民主国家的行政体制改革。

在20世纪90年代，绩效评估与管理得到全面发展，加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、澳大利亚等国家纷纷广泛采用这一管理理念和技术以提升公共部门的绩效和服务质量。

“评估国家”的概念在西方世界逐渐流行起来。

在公共管理理论领域，1938年，赫伯特•A•西蒙和克莱伦斯•里德利合著的《市政工作的测量：行政管理评估标准的调查》一书标志着学术界对政府绩效评估研究的开始。

当时，被用来对政府绩效评估展开研究的主要是机械效率的研究方法。

随后，传统的政治学、经济学和公共管理学界也陆续涌现出一系列新右派理论。

学者们建议减少政府干预，采用管理私人部门的管理哲学以及管理方法和手段，并且唤起企业家精神来重塑政府等公共部门。

这一时期，追求经济性、效率性是政府绩效评估的重点。

实际上，美国学者麦克尔•巴泽雷经过分析早已指出，官僚制下的官员“已经完全接受了政府管理应是不含感情色彩的，政府应讲究经济性、高效性等观点。

”①在公共管理实践领域，1973年，美国尼克松政府首先颁布了《联邦政府生产率测定方案》，第一次系统和规范了对行政部门进行的绩效评估活动。

1976年，美国科罗拉多州通过了世界上第一个《日落法》，改法案规定立法机关要定期审查政府各机构及其方案，以便消除或改造重叠的机构和效率低下的公共政策。

到1981年，美国有36个州通过了该法案，针对政府的绩效管理进一步得到了立法与司法部门的支持。

1979年，英国撒切尔政府任命雷纳勋爵为顾问，推行改革，开展了著名的“雷纳评审”，其主要任务是全面调查、分析和评审中央政府各部门的运作情况，有针对性地提出问题和质疑以发现出现的新问题，并对政府效率的提升方案和措施实施拟定。

在此之后，“雷纳评审”在中央各部门大规模应用，并将在此过程中形成的比较完善的绩效评估体制广泛运用于地方各层级的行政部门以及学校、社会福利等公共组织。

1982年，撒切尔政府出台的“财政管理新方案”对各个政府部门提出了新的要求，要求他们树立“绩效意识”。

20世纪80年代以日落法案为代表的政府绩效管理在西方国家得到全面推广。

由于传统官僚体制衍生的政府机构臃肿、效率低下以及资源浪费严重等问题，各国政府都面临着严重的管理危机和公众信任危机。

一方面，公众要求其缴纳的税金发挥更大的作用；另一方面，全球化的压力也迫使政府要提高绩效。

为了提高竞争力，国家经济不能再承受高昂的政府运作成本的沉重负担。

过去导致这一问题的主要原因是腐败，而今对绩效的要求变得同清廉一样重要了。

到了20世纪90年代，以绩效为导向的公共部门管理在西方各国达到全盛时期。

1993年美国政府成立了全国绩效审查委员会，其目标在于使整个政府降低开支并提高效率。

随后美国政府又公布了《政府绩效与结果法》，它要求将绩效评估制度在联邦政府范围内制度化，要求联邦政府机构制定提供高质量产品和服务的战略规划以及绩效评估制度，并定期向公众披露所使用的绩效评估技术指标和绩效状况。

①(美)麦克尔•巴泽雷.突破官僚制:政府管理的新愿景[M].北京:中国人民大学出版社,2002.137.9.根据经济合作与发展组织（OECD）的统计，这一时期绩效导向的政府体制改革已经蔓延到世界50多个国家。

除了英国和美国外，绩效管理在众多发达国家与发展中国家均已得到广泛应用。

与此同时，绩效评估的重点也逐渐转移到了公共服务的质量和效益方面。

由此可见，西方行政组织的绩效评估与绩效管理的兴起于发展与社会发展进程和各种管理思潮的流行密切相关。

（二）国内背景随着我国公共部门目标责任制的推行，行政组织绩效评估问题也开始引起国内理论界和实际部门的重视。

由于起步较晚，我国行政组织绩效评估的发展尚处在起步阶段。

在理论与研究方法上，我国主要吸收和借鉴了西方的经验，但也在积极探索符合我国国情的绩效评估理论与方法。

在理论方面，自20世纪80年代以来，学者们对绩效评估的研究主要集中在政策科学和经济学两大学科领域。

政策科学中的许多论著，比如政策学、公共政策等都涉及有一些政策评估理论与方法的研究，经济学领域的研究主要体现在项目社会评价、项目后评价方面。

相对而言，经济学领域的研究较为系统，它对绩效评估内容界定的范围进行了扩展。

原来绩效评估的内容仅局限于评估公共项目所产生的直接经济效益和效果，现在扩展到了还要评估公共项目所产生的社会效果与影响，并以此为评估的重点。