土地利用规划论文

浅析我国土地利用规划中总体规划与城市规划的脱节

摘要：本文分析了我国土地利用规划实践处于不相协调的状态，集中体现在土地利用规划中总体规划与城市规划的脱节。由于管理体制导致的土地管理和城市规划管理呈现分割状态，因此同一区域内的土地利用规划往往会存在真空。在深入了解体制内导致城市规划脱节的因素后，指出可行的改善措施。

关键词：土地利用规划实践不协调；城市规划脱节

城市是以土地为载体的具有多种功能的人口聚集地，城市规划也相应地与土地利用总体规划有紧密联系。我国的城市规划是根据城市的客观条件因地制宜，在合理地统筹安排部署下另各个方面均衡协调地发展，而土地利用中的总体规划则主要关注了耕地数量的保护和城乡建设用地规模的控制，对于产业用地布局的有关规划内容则分散在农业发展规划、工业园区规划、旅游发展规划等次要等级的规划中。

正如中国的社会主义改革发展道路没有现成的模式可以照抄一样，社会主义初级阶段各领域的现代化建设都处在一个渐进的过程。自土地使用制度改革之后，我国政府不断进行着土地利用相关制度的建设，颁布并修订了诸多法律法规，尤其是新《土地管理法》颁布实施以来，土地利用规划受到整个社会的普遍重视，各级政府按照规划规划使用、管理土地的意识大大增强。但是，我国整体的土地利用规划实践仍然不尽协调。20世纪80年代中期以来，我国城市的规模扩张迅速，不断地超越我国土地利用总体规划的规模限制，引起了许多土地利用方面的冲突和矛盾。

1 土地利用规划

土地利用规划是通过采取面向未来的干预措施以解决某一区域的土地利用问题的一个过程，FAO从发展中国家农业与农村发展角度出发，认为土地利用规划是“以水土资源的系统评价为基础，通过土地利用及其社会经济条件分析，选择和采用最佳的土地利用方案”

[1]。此外，对于土地利用规划的理解还有众多观点，比如梁鹤年从城市土地利用问题方面考虑，认为土地利用规划是“通过土地的合理利用和开发，在城市中保护、改进生活、生产和娱乐环境的过程”。然而片面的概念本身侧重即有不同，并容易忽略外延事物的差异性，都会导致对土地利用规划分类、分工等认识存在局限。

1.1 我国土地利用规划体系的分析

土地利用规划于20世纪50年代初经前苏联传入我国，当时被称为“土地整理”，1956年正式改名为“土地规划”，当时的土地规划偏重与农村、农业用地的合理利用。改革开放以来，社会主义经济体各项发展飞速，现代化建设蓬勃发展，由于土地资源越来越紧缺，人地矛盾日益凸显。1986年国家成立了国家土地管理局，并颁布了《土地管理法》，在全国范围内全面开展了各级土地利用总体规划（1986年——2000年）的编制工作，土地利用规划体系基本形成，规划实施的管理制度初步确立，于1997年开展了第二轮土地规划工作将总体规划编制到了2010年，此轮规划在保护耕地、促进土地集约利用、保障经济可持续发展等方面做出了重大贡献。新《土地管理法》颁布实施以来，通过土地利用规划提高了土地利用的效率，在优化产业结构、改善生态环境、促进经济快速地可持续发展方面起到了极大的作用。这给了后续正在展开以及即将展开的规划工作很多启示，即在新一轮规划工作展开之前，总结思考先行土地规划体系和方案是否全面完善是非常必要的，改革是必须的。

1.2 土地利用规划的本质与特征

土地利用规划的本质属性至少包括：①（土地利用）问题导向性，即解决土地利用面对的问题是土地利用规划产生和发展的动力；②（地球表层）空间性，因为土地利用是发生在地球表层空间的人类活动，土地利用规划也是空间规划体系的重要组成部分；③未来性，为了解决某一区域内的土地利用问题，土地利用规划只有也只能通过采取面向未来的措施来遏制当前土地利用问题的进一步发展或避免未来某一土地利用问题的出现；④过程性，土地利用规划是一个过程而不是某个时间点的行为；⑤干预性，土地利用规划本质上是对于土地利用行为的一种干预，这种干预可以来自政府、土地所有或使用者、非政府组织等[2]。

我国土地利用规划的特征主要表现在：①政策性，规划是一项政府行为，是为一定的土地制度和土地政策服务的，政府借助于规划对土地利用进行干预。其编制与实施更多体现政府的权力，受价值观影响；②整体性，土地数量的有限性和需求的多元性，要求规划必须从国民经济整体角度出发，在全部土地资源的层面上选择方案；③折衷性，在土地面积有限性的约束下，规划方案实质上是寻求各业用地部门用地的满意方案，即所谓的不求最优但求满意；④动态性，由于规划依据的不确定性和灰色性，一成不变地实施规划是不切实际的，应当允许规划在实施中及时地得到修正与完善[3]。总结来说，土地利用总体规划是一个渐进实现目标的过程，允许修正和完善规划的前提是有一定的法律程序保障。

2 城市规划的概念及特征

城市规划即研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头。

城市规划的特征属性包括：①技术性，即城市功能的合理性；②艺术性，即城市形态的和谐性；③政策性或法制性，即城市规划是一个公共政策的过程；④民主性，即城市规划是将社会资源的再分配，代表着最广大人民群众的利益；⑤综合性，即城市规划是对于城市区域内经济、社会和环境发展的协调；⑥地方性，即城市规划方案的设计必须结合地方特点实情；⑦实践性，城市规划方案需要充分反映建设实践的要求，同时要按规划进行建设。

3 总体规划与城市规划的关系脱节问题的产生

对比我国土地利用总体规划和城市规划的本质概念及特征属性，不难发现城市规划作为土地利用规划的一种与总体规划具有紧密的联系。然而在土地利用规划的实践操作中，由于我国土地利用规划体系尚且不完善，往往会造成规划实施环节脱节，导致土地利用方面出现整体与个体利益相悖的局面。

3.1 我国土地利用规划的种类较多，分工不明确

土地利用规划分为土地利用总体规划、土地利用详细规划与土地利用专项规划三大类，其中土地利用总体规划体系又分为国家、省、市、县、乡五级，按理说是层次完整的，但我国目前各级总体规划职能分工不明确，内容相似雷同，大多是宏观描述缺少实践操作的细致表述，其他专项规划的编制则相对缺乏，而详细的方案规划活动更是极少开展。对比其他国家的土地利用规划研究，国外的最高级别的土地利用规划往往很宏观，只对下一级别的规划具有一定指导作用，而地方制定的土地利用规划则内容详实且分类细致，有的甚至图文并茂通俗易懂。（具体的土地利用规划的分类可参见[2]王向东, 刘卫东, 土地利用规划: 由概念和本质属性谈起，表1 土地利用规划的分类）

3.2 土地利用总体规划体系的不完善导致规划失灵

土地利用总体规划、区域规划和城市规划各成体系，土地利用总体规划无法有效发挥对于区域内社会经济发展对于土地利用需求的整合作用。土地利用总体规划属于计划性规划，以土地供给为出发点，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，重心在控制，以期适当制约供给，有效引导需求；而城市规划按城市在市场经济条件下发展的客观规律编制，着眼于发展。二者在规划的目标、时间、部门职能分工以及编制规划所依据的技术标准等方