德国的住房储蓄银行与中国的公积金

德国的住房储蓄银行与中国的公积金

---政策性住宅金融的国际比较

汪利娜

中国社会科学院经济研究所

住宅是人类生存与发展最基本的生活资料之一，也是衡量一国经济和生活水平的重要标志。为了解决居民的住宅问题，各国政府无不积极地从住宅融资入手，通过改善住宅抵押信贷的条件，来提高居民住房的供给与消费，因此，各种政策性住宅金融应运而生。

从理论上讲，谓政策性住宅金融，是为政府政策目标服务的，以利息、期限和（或）可得性的一定优惠为特征的融资活动。其要点有三：第一，它服务于政府的住宅政策目标；第二，是一种以资金有条件让渡（本息回流）为特征的融资活动，从而与财政资金运动相区别；第三，在有条件让渡资金的过程中可以提供优惠，这种优惠可能体现在财务上，例如给予利息补贴或税收减免；也可能体现在期限上，例如为某些产业提供期限较长的资金；还可能体现在资金的可得性上，即让住宅的生产与消费得到充裕的资金供应。

德国的住房互助储蓄银行和我国的住房公积金都是具有上述特征、承担政策性住宅金融服务的机构，并具有以个人住房抵押贷款为主、低存低贷、封闭式运行的共性，但是，两者在监督管理体制、运行机制、资金的来源与运用等方面的差异，却使其经济效益和社会效益大相径庭。本文将对这两种政策住宅金融的管理模式、融资机制进行比较分析，并对完善我国的住房公积金制度提出可行建议。

一、经营管理体制的差异

在德国高度发达的金融体系中，住房互助储蓄银行是依据政府特定的法律而设立专门从事个人住房抵押信贷服务的金融机构。尽管它具有为政府政策目标服务的责任，并享有政府的多种优惠，如为参加住房互助储蓄者设立的储蓄奖励金、资产积累奖金等，但是，这些优惠政策并没有改变它独立的金融企业的法人地位，而公司制是目前德国住房互助储蓄机构普遍采纳的一种组织形式。

这种经营管理体制通常具有以下基本特征：1）公司法人具有与自然人相同的民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务；2）具有以股东出资形成公司法人的财产，并以此为基础为经营风险、营亏承担民事责任；3）具有一套完

善的法人治理结构。在公司治理结构中，股东是公司的所有者，股东大会是公司的最高权力机构。股东不仅拥有剩余收入的索取权，同时，对董事会修订的公司的章程、公司的财产处置和财务报告有审议权和投票权；对董事玩忽职守拥有起诉权及对公司经营活动的知情权和监督权。董事会由股东大会选举产生的、代表所有者利益，并对公司重大经营方针拥有决策权和监督权的机构。其主要职责包括：制定公司经营目标、发展战略；挑选和任命高级经理人员；检查公司的经营活动等。高层经理人员受聘于董事会，是公司的最高执行机构，遵循有关的法令、公司章程和董事会决议，负责公司的日常经营业务。4）作为独立的经济实体，公司必须遵循规范的公司会计和审计制度，并依法纳税。

这种以公司化经营管理体制组建政策性住宅金融机构的优势在于：1）它有利于形成有效的约束机制和激励机制。公司是能依法独立享有民事权利和承担民事责任的法人组织。公司独立的法人财产是其存在和进行经济活动的物质基础，也是公司在享受自己的财产所带来的经济利益的同时，必须承担民事责任的法律依据。这种独立的财产和独立的经济利益，将公司的股东、经理和职工的利益与公司的经营效果紧密的联系起来，财产责任和经营风险的约束，迫使各级经营者不得不规范自己的信贷行为、谨慎投资，避免盲目决策。利益约束迫使他们不得不努力降低经营成本，提高工作效率。2）它有利于在所有者、董事会和高级经营者三者之间建立起了一种责、权、利的制衡关系，促进所有权与经营权的分离。股东虽然是公司的投资者，但是一旦资金投入，其投资就成了公司法人财产的一部分，股东只有分享利润和间接支配公司财产的权利，却没有直接介入公司日常经营管理的权利。公司的经营管理多由专家和有经验者担任，并由董事会进行监督、奖励和解聘。这种所有权与经营权的分离，保障了经营者按照市场的规律开展经营活动。3）公司制有利于投资主体的多元化，增强资本实力和扩大经营规范。历史上德国的住宅互助储蓄银行多为会员制，当愿意参加互助储蓄的会员数量下降时，储蓄银行就会陷入资金不足和经营规模萎缩困境。而现行的公司制可以通过在全社会募股，投资者可以是个人，也可以是各类法人，如养老基金、保险基金等，还可以是外资机构，从而扩大了资金来源，更好地为住宅信贷服务。

与德国的住宅互助储蓄银行不同，中国的住房公积金资金管理中心既不是会员制也不是公司制的法人实体，而是当地人民政府设立的事业单位，这种错误的定位使资金管理中心成了一个“行政化”的机构，在没有法人资产和独立经济利益的约束的情况下，“中心”就很难建立起有效的监督管理机制，规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制，法律法规也就成了漂亮的陪衬。

以现行的“房委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督”管理体制为

例，形式上似乎很完美，但在实际运作中，住房公积金的有者始终被置于既无建言权，更无资金管理和监督权的地位上。房委会作为公积金管理的决策机构，实际上是一个虚设的机构，加之成员多为政府官员，储户代表的比重极低，所做决定是否能代表所有者的意愿和利益令人置疑。而具体经办公积金管理业务的“中心”，多是具有实权的市房改办、财政局、建委的隶属机构，或是与地方房改办一套班子、两块招牌，并非独立的能承担民事责任的法人单位。在中国这个人治大于法治的国度里，一些官员的法律观念比较淡薄，或者不把法放在眼里，总把广大储户缴存的公积金，当作“准”政府资金在支配使用。在地方或部门利益的驱使下，对公积金管理“行政化”，不可避免导致挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生，1而谁来保护公积金所有者的利益却无人问津。

更严重的是，这种“行政化”管理机构根本不具备为其错误决策和经营失误承担风险的能力。按照新颁布的《公积金管理条例》，资金管理中心“负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务委托银行办理”。但是，按照中国人民银行颁布的《贷款通则》，银行作为“受托人只收取手续费，不承担贷款风险”，因此，住房公积金的贷款风险事实上只能由“中心”承担。而“中心”既非政府机构，亦非独立的金融机构，根本不具备承担本经营风险和民事责任的能力，在这里，权利和责任显然是的不对称的。

由于制度安排上存在着矛盾，在具体执行过程中，便出现了种种问题。例如，在上海市，公积金的资金归集、贷款的发放全部委托银行办理，即缴款单位应直接到银行为职工缴存公积金并开设帐户，借款人直接到银行申办抵押贷款。这种安排，使得公积金管理中心的管理职能事实上被悬空了。为了防止公积金委托过程中出现风险（如经办银行利用公积金资金成本低，沉淀金额大的特点，截留使用或侵吞利差等），上海“中心”不得不重复建档、重复记帐，以便及时、准确掌握公积金缴存、借贷和结算情况。这无疑加大了资金的营运成本。与上海不同，北京、大连等城市的住房公积金的汇交、贷款发放，均由“中心”负责办理。这样，“中心”实际成为了一个准金融机构，而受托银行变成了“中心”的出纳（见图1）。

A、上海模式

住房资金高达58.8亿元。