基于PPP+EPC模式的基础设施项目前期工作分析

基于PPP+EPC模式的基础设施项目前期工作分析

发表时间：2018-01-24T20:48:47.010Z 来源：《基层建设》2017年第32期作者：彭文娟1 王亚东2 [导读] 摘要：本文以杭州大江东产业集聚区基础设施PPP+EPC项目为背景，结合自身的工作情况，在政府工程建设指挥部及项目公司双重角度下对基于PPP+EPC模式的基础设施项目前期工作进行分析。

1 中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，

2 中电建路桥集团有限公司

摘要：本文以杭州大江东产业集聚区基础设施PPP+EPC项目为背景，结合自身的工作情况，在政府工程建设指挥部及项目公司双重角度下对基于PPP+EPC模式的基础设施项目前期工作进行分析。首先是以项目前期工作流程为依托的前期工作定义；然后以个人的认知与体会对项目前期工作进行分类，并对项目前期工作中的要点予以解读；最后是整个项目前期工作的经验，为同类项目的前期工作人员提供一定的参考。

关键词：PPP+EPC模式；基础设施；前期工作 1 引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式以其减轻政府财政负担、促进项目管控模式的改革而在全国范围内形成了新一轮热潮，据统计，2017年1月全国采用PPP模式的项目已经上万，总投资额突破12万亿元[1]。随着PPP模式的广泛应用，又逐渐衍生出了PPP+EPC （Engineering Procurement Construction）模式，即政府在PPP项目招标过程中同时确定社会资本（合作伙伴）和工程总承包单位。PPP+EPC模式所选定的社会资本和总承包单位为一般为同一单位或联合体，这对投标人或联合体牵头人的专业资质能力、资源整合能力以及综合协调能力有了较高的要求。

完成前期工作是以工程项目为对象的项目公司的主要职责之一，通过对相关文献的学习，目前的研究主要体现在两个方面，一是不区分项目类型的前期工作分析[2-6]，二是对PPP模式及其衍生模式项目的特点分析[7-9]。本文以实际工程为背景，对PPP+EPC模式的基础设施项目前期工作进行分析，在一定程度上弥补该方面研究的缺失。

2 项目简介

2.1工程概况

杭州大江东产业集聚区基础设施PPP+EPC项目位于杭州市大江东产业集聚区，共分为3期、11个子项目，包括集聚区内的江东三路、江东五路、临鸿东路、义蓬东二路、河景路、青西三路、滨江二路、钱江通道地面道路以及头蓬快速路等多条道路，共计里程83.04km，静态总投资142.58亿元。该项目为杭州市首个采用PPP模式的基础设施项目，定位为集聚区内城市主干路网的建设，并对集聚区未来的城市发展、区域功能规划起到至关重要的作用。

2.2项目组织机构

项目组织机构如图1所示，大江东管委会授权大江东投资开发有限公司与中电建路桥集团联合体共同出资成立项目公司，作为基础设施PPP+EPC项目的建设单位，项目公司负责项目建设的所有工作。

为协调项目建设各方的工作关系，大江东管委会整合财政局、经发局、规建局以及各街道等多方资源成立工程建设指挥部，由管委会主要领导担任指挥长，统筹协调项目管理工作，并就重大问题及阶段性成果进行决策。

中电建路桥集团作为联合体牵头人完成项目的PPP融资工作，同时还作为EPC总承包单位负责项目整体的设计、施工任务。

3 前期工作分析

3.1 前期工作定义

项目的前期工作是建设项目立项到开工建设之前所进行的全部组织、实施和管理工作。从图1中工程建设指挥部和项目公司的双重角度出发，对基础设施PPP+EPC项目的前期事项办理流程进行梳理，如图2所示。项目的前期工作主要包括项目建议书→可行性研究→设计→建设准备四个阶段，在本项目中，项目公司作为建设单位履行和发挥业主方职责，参与的前期工作程度加深、范围增大，项目整体已由单一的政府方主导转变为与项目公司合作完成。

图2 前期工作流程图

3.2 前期工作分类

结合工程推进过程中各前期工作的特点、主要责任人等的不同，可将前期工作分为三类，即专业类、审批类及综合类。

（1）专业类指工作的主要责任人为项目公司，通过协调各项前期工作的专业单位，将符合要求的工作成果反馈到各行政部门，并得到认可后，该工作完成。如图纸设计，主要由项目公司按政府功能要求协调设计院完成，经专业机构审查后交付大江东规建局审批或备案。

（2）审批类指工作的主要责任人为政府建设行政部门，其为保证建设项目手续的完备性，对项目各阶段的工作进行审批或出具决策性文件予以指导项目推进。如土地预审工作，主要由大江东国土分局与测绘单位对项目拟用地规模、用地类型等形成初步方案，出具相关批复文件交于项目公司以完成其他报批工作，项目公司虽参与其中，但主要起联系、沟通的作用。

（3）综合类工作需要政府各行政主管部门与项目公司共同承担，该类工作常表现为是工程项目推进过程中的“拦路虎”，往往是前期工作中较难完成的部分。在大江东基础设施PPP+EPC项目中，该类工作主要表现为土地指标报批、土地流转及拆迁和管线迁改等方面。

3.3 前期工作的要点

项目前期工作的质量直接影响项目的决策水平、功能定位以及目标的实现，据分析，前期工作费用（不含征地拆迁费）仅占工程项目全寿命费用的1‰～2‰，却对项目总投资的影响程度为70%～90%[10]。杭州大江东产业集聚区作为杭州市重点发展的区域之一，其经济建设高速发展，2015年12月确定了基础设施PPP+EPC项目中标单位并组建PPP项目公司后，由项目公司承担项目建设的所有相关工作。根据在基础设施PPP+EPC项目中工作的实际经验，对前期工作的要点总结如下。

（1）综合考虑立项工作

大江东产业集聚区的快速发展致使立项工作忽略了区内建设用地指标数量远小于需求量的客观情况，从而形成了如图3所示的建设用地报批对立项工作的制约。因此，在项目的立项过程中，项目公司应综合考虑项目所在地的用地情况，对于建设用地指标的限制，可采取分段立项或提高项

目等级（申报省级或国家级项目）的方式，同样也可以将道路工程中不占用土地的部分（如地下管线等）与占用土地的部分分开立项，以求满足工程率先开工的需求。

图3 立项与用地报批

（2）严格把控选址工作

采用PPP+EPC模式的确有助于加快项目的建设进度，但却将正常情况下持续2年的前期工作压缩为几个月，项目的设计、规划与建设用地落实的时间周期大大缩减，导致规划选址工作粗糙，后期变化较大。若早期选址红线所确定的土地规划不能适用于变化后的需求，重新调整土地规划的速度赶不上规划的调整，从而使项目的实施反而滞后。对此，应严格把控项目的选址工作，仔细推敲选址的细节，在条件允许时，可在不明确定选址的情况下适当增大选址范围以求土地规划的最小变动。

（3）加强设计阶段管理

基础设施PPP+EPC项目包括初步设计和施工图设计两个阶段，一般情况下由政府行政主管部门委托完成初步设计，而由项目公司负责的施工图设计势必会比初步设计更为细致，之前被忽略的功能性设施（如公交车站等）将导致土地预审是对项目选址等内容重新校核（如图3所示），对不符合土规部分的增报周期较长，极大地影响项目整体推进。因此，项目公司同样要加强对设计阶段的管理，对于施工图不同于初步设计中的部分必须充分论证并征求主管部门同意。

（3）增强与责任单位的沟通

在传统项目模式中，政府方建设单位中的主要负责人往往由政府领导“挂帅”，体现了一定的行政职能，具有协调指挥优势。而采用