第一章 教育政策概述
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第一章 教育政策与法规基础
2013年12月7日
本章主要内容
第一节 教育政策概述 一、教育政策的内涵； 第二节 教育政策的制定 一、确定政策问题； 二、提出政策议案； 二、教育政策的特点
三、形成政策方案；
五、政策合法化 第三节 教育政策实施与分析 一、教育政策实施过程
四、政策决策；
二、教育政策评价的依据
第四，影响问题的因素。问题是由教育自身的原因引起 还是社会问题在教育上的反映。 第五，代价。一个教育问题什么时候成为一个政策问题 ，在什么地方成为一个政策问题，通过什么方式解决以 及解决到什么程度等都要考虑教育问题的代价，即考虑 解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大。 第六，是否具有导向性，是否优先考虑代表发展和变化 的未来趋势的问题。 第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标 达成的指标。总之，问题的性质、广度、严重性与代价 等是影响教育政策问题认定的关键性因素。
公共政策是特定的政治制度处理公共问题的动态的和价值 高度涉入的过程，包括政府公开表达的意图和官方措施，以及 政府一贯的外在行为和内隐行为模式。
第一节 教育政策的内涵
2、教育政策的定义 教育政策是“负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实 现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则”；——成有 信：《教育政治学》，江苏教育出版社，1993:201 教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定 的行为准则；——袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社， 1996:115 教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政 府等政治实体在一定历史时期为实现一定的教育目标和任务而 协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则；——孙绵涛： 《教育政策学》，武汉工业大学出版社，1997:1 教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权力和利益的 具体体现。——张新平：《简论教育政策的本质、特点及功 能》，《江西教育科研》1999（1）：36-40
2、方案设计 方案设计是政策决定的中心环节，其目的在于提供各种 可供选择一实现政策目标的可能性方案或备选方案。 教育政策方案设计需遵循以下几条原则： 系统性原则； 科学性原则； 民主参与原则； 创新性原则； 刚性与弹性相济原则。
3、方案抉择 这是教育政策决定的最后阶段，是将可能性方案变成真 实政策的阶段。 方案抉择是决策者最后拍板阶段，对政策方案的选择一 般均追求一种最佳状态，但在教育政策制定中一般很难 达到最佳，方案选择行为只能服从满意标准而非最佳标 准。 从我国教育决策的发展历程来看，我国的教育决策经历 了由传统经验型决策（照抄、套用前苏联政策）向理性 型决策再向现代的综合型决策发展。
三、教育政策评价的主要模式
第一节 教育政策的内涵
（一）教育政策的内涵 1、公共政策的定义 是政府解决公共问题的意图和实现这些意图的行动的表述（Dubnick & Bardes,1993） 是政治制度的产品，其主要形式是规则、规章、法律、命令、法律案 例裁定、行政决定等等，是一系列持续和重复的行为模式，是一种动 态过程（Kruschke & Jackson,1987） 是那些占据或影响政府权力职位的人士作出的、所有相关人士将会进 行各种解释的具有实际内容的决定、承诺和行为（Bryson & Crosby, 1992） 有时候，政策是政策决策者之间的政治妥协，没有人真的明白这些决 策者制定的那些备受争议的政策所要解决的问题。……因此，政策是 “发生的”而非决定的（Lingdblom,1968）
作业：研读袁振国.教育政策学.江苏教育出版社。第四章“教育政策制定的模
式”；《理解公共政策》第2章“政治的模式：如何思考公共政策”。
第二节 教育政策制定
四、教育政策的决定
此环节包括明确政策目标、政策方案设计、方案抉 择等阶段。 1、教育政策目标是指教育政策制定者希望通过制 定和实施政策所达到的效果。教育政策目标可分为价值 目标和可评估目标。价值目标是指一项教育政策在价值 理念上崇尚和追求的目标，也即对为什么制定这项教育 政策的回答；评估目标是指该项教育政策所指向的数量 目标、质量目标、组织目标和保障措施等。 一个良好的教育政策目标应具有如下特征： 目标的针对性；目标的先进性； 目标的可行性； 目标的规范性。
关于“问题”：这里指为人所察觉到的机体（系统）内 部或机体（系统）与外部环境之间的不协调状态，为维 持机体（系统）的发展及其功能的正常发挥而有必要消 除它。 关于“教育问题”：指人们所察觉到的教育系统内部或 教育与社会其他系统之间的不协调状态，这一状态的存 在影响了教育系统的正常运转与功能发挥而有必要加以 消除。 关于“教育政策问题”：在纷繁芜杂的教育问题中，只 有成为教育决策部门所考虑的问题时，才能称为教育政 策问题。可以说，教育政策问题是教育决策部门认为有 责任、有必要加以解决的一种教育问题。
第二节 教育政策制定
政策范围
第二节 教育政策制定
完整的政策过程一般由以下几部分组成：
问 题 界 定
政 策 议 程
政 策 形 成
政 策 采 纳
政 策 实 施
政 策 评 价
第二节 教育政策制定
一、政策问题的界定 问题界定——在特定的时间内，每个社会都会有许多 社会问题，但其中只有一些问题被确认为是公共政策问题。 由于众所周知的原因，大多数问题都不会在政府的处理议 程之中，这些问题缺少足够的政治支持，或者处理这些问 题的潜在成本过于昂贵。 政策问题就其结构来说包括问题的性质、范围及原因等源自文库 素。我们所说的政策问题认定，是指政策决策机构对问题 察觉并确定问题的性质、范围及其原因的过程。作为政策 机构的一种行为，问题认定有一个起点和终点，是政策全 过程的一个相对独立的逻辑程序。政策学者班廷（K.G. Banting）指出，政策问题认定有三个相互依存的阶段， 即问题察觉、问题认定和问题陈述。
第一节 教育政策的内涵
政策是一系列涉及从政府大厦到教室环境的决定，是某些游戏 和关系的副产品，没有任何人真正对此承担责任 （Firestone,1989） 包括政府官方的规定和某种非正式的行为，同时，可以被理解 为中封袋内隐行为，而不仅仅是政府表现出来的行为 （Cibulkka,1995） 政策显然是“价值的权威性分配……”，折射出理想社会的图景 （Ball,1990）
第一节 教育政策的内涵
（1）一个政党或国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的 行动准则。 （2）针对教育工作的目标、途径和方法的总体规定，是国家或 政党为实现教育目标而制定的行政准则。 （3）教育政策是教育行政当局针对目前社会需求和学生愿望而 形成之问题及未来发展之趋势，依据国家教育宗旨与法令规章， 确定方针，规划方案，经由法定程序，公布实施，以为行政部门 或教育执行机构执行之准则。 （4）国家较高决策层为实现教育目标并依据一定程序而制定的 教育事务的行动纲领和准则。（吴志宏） 教育政策具有如下本质：（1）教育政策属于国家教育行政宏观 规范；（2）教育政策是有关教育权利与利益的具体体现；（3） 教育政策是政治行为和社会经济因素综合影响的产物。
第二节 教育政策制定
（三）政策制定的模式
理性模式（Rational Model） 渐进模式（Incremental Model） 综合模式（Mixed Model） 团体模式（Group Model） 精英模式（Elite Model）
前三种是目标模 式，属于从政策 目标分析的模式； 后两种是构成模 式，归为构成政 策主体的模式。
建立议程的途径
（1）政治领袖； （2）政治组织（如各民主党派的提案）； （3）代议制； （4）选举制； （5）行政人员； （6）利益集团； （7）专家学者； （8）公众； （9）大众传播媒介； （10）危机和突发事件。
第二节 教育政策制定
三、教育政策制定
（一）影响教育政策制定的因素 （1）环境因素：政治、经济、科技发展、人口、地理、自 然资源等。 （2）利益因素：主要涉及决定教育政策的人、组织和各种 利益集团。 （3）价值因素：文化传统、思维方式、舆论导向等。
教育问题上升为教育政策议题的条件： 问题的性质； 问题的严重程度； 问题的广度； 解决问题的代价； 问题是否可以评估。 成为教育政策问题的影响因素： 政治因素； 经济因素； 文化因素；国际环境因素
袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题的几个 标准。 首先，教育问题的影响有多大。是全国性的问题，还是 地方性的问题或某一地区的问题；是持久性的问题，还 是突发性的问题。 其次，问题是否清楚。问题的本质是什么，起因是什么 ，涉及的主要对象是哪些人。 第三，问题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度 ，在人们认识中严重到什么程度，这是一个相对性的问 题，因为它离不开一个人的主观判断，不同的价值观念 、态度立场和认识水平对问题严重程度的认定往往是不 同的。对这两种程度差异的正确判断，直接关系到政策 的及时性与分寸。
抉择时的论证模式
权威模式。这种论证模式来自权威者或团体的论证。论证 者是行政首长、学者专家或专业的研究机构。 统计模式。是以样本作为论证基础的。 类别模式。是将主张、信息、成员予以分类或将相同的属 性、类别分类，作为论证的基础。 直觉模式。运用论证者个人的洞察力、分析能力，对政策 所进行的一种诊断。论证者将洞察到的政策信息及自己的 相关经验，经由个人的思想，转化为政策的诊断或主张。 诊断的可信度取决于对政策诊断方法的可信度。这种分析 模式一般采用的方法是演绎法与归纳法。
第二节 教育政策制定
二、政策议程
政府不会对所有教育政策问题进行处理。 如果人们希望一个政策问题最终成为政策，那 么就得把这样的问题列入政策议程，或者列入 政府官员以及与这些官员联系密切的政府之外 的人士的视野之中，使其在任何时间内都会特 别慎重地关注这一问题。——政策议程的建立， 实际上就是一种通过选择，将政策问题提上议 事日程，对政策问题进行分析，进而提出政策 目标和思想，并纳入决策领域的过程。
分析模式。政策的主张来自于对方法的论证，一般对政策
解释模式。这种模式认为政策的主张是对来自于政策事 务的因果论断。这种模式企图通过社会现象各变项之间 的因果关系去进行论证。 实用模式。这种模式是根据一项教育政策对于未来是否 有足够的效益进行论证。它一般要进行成本效益分析。 价值批判模式。政策的论证是通过来自于社会的伦理道 德或审美价值来进行的。论证者的政策主张，是通过一 项政策的是非、好坏及可能的结果进行分析而得来的。
第一节 教育政策的内涵
（二）教育政策的特点 1、教育政策都以一定的价值观念为基础，如：国家奖学金、助学金制 度。 如，“一是从今年（2007）新学年开始，在普通本科高校、高等职业 学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度，为此中央财 政支出将由上年18亿元增加到95亿元，明年将安排200亿元，地方财 政也要相应增加支出”（温家宝2007年政府工作报告） 2、教育政策在一定程度上反映了人们对教育规律的认识。如：教育优 先发展政策。但教育政策≠教育规律，如国家奖学金制度始于2002年 9月。 3、一项比较成熟的教育政策，往往体现了教育科学的研究成果 4、教育政策有效是否，要通过教育实践来检验 5、教育政策与其他公共政策互相交织，互相作用。如职业技术教育政 策需依赖于其他公共政策的执行。
[美]弗朗西斯· 福勒.教育政策学导论（第二版）[M].许庆豫.江苏教育出版社，第156页。 C·
第二节 教育政策制定
（二）教育政策的种类和制定机关 根据其渊源可分为：总政策、基本政策、具体政策 总政策：总的教育方针，由国家最高权力机关或执政党 制定； 基本政策：对教育工作具有普遍指导意义的教育政策， 国家最高权力机关或执政党，或国家教育行政机关制定 ； 具体政策：对某一方面教育具有指导意义的教育政策， 由中央或地方的教育行政部门制定。
2013年12月7日
本章主要内容
第一节 教育政策概述 一、教育政策的内涵； 第二节 教育政策的制定 一、确定政策问题； 二、提出政策议案； 二、教育政策的特点
三、形成政策方案；
五、政策合法化 第三节 教育政策实施与分析 一、教育政策实施过程
四、政策决策；
二、教育政策评价的依据
第四，影响问题的因素。问题是由教育自身的原因引起 还是社会问题在教育上的反映。 第五，代价。一个教育问题什么时候成为一个政策问题 ，在什么地方成为一个政策问题，通过什么方式解决以 及解决到什么程度等都要考虑教育问题的代价，即考虑 解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大。 第六，是否具有导向性，是否优先考虑代表发展和变化 的未来趋势的问题。 第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标 达成的指标。总之，问题的性质、广度、严重性与代价 等是影响教育政策问题认定的关键性因素。
公共政策是特定的政治制度处理公共问题的动态的和价值 高度涉入的过程，包括政府公开表达的意图和官方措施，以及 政府一贯的外在行为和内隐行为模式。
第一节 教育政策的内涵
2、教育政策的定义 教育政策是“负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实 现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则”；——成有 信：《教育政治学》，江苏教育出版社，1993:201 教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定 的行为准则；——袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社， 1996:115 教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政 府等政治实体在一定历史时期为实现一定的教育目标和任务而 协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则；——孙绵涛： 《教育政策学》，武汉工业大学出版社，1997:1 教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权力和利益的 具体体现。——张新平：《简论教育政策的本质、特点及功 能》，《江西教育科研》1999（1）：36-40
2、方案设计 方案设计是政策决定的中心环节，其目的在于提供各种 可供选择一实现政策目标的可能性方案或备选方案。 教育政策方案设计需遵循以下几条原则： 系统性原则； 科学性原则； 民主参与原则； 创新性原则； 刚性与弹性相济原则。
3、方案抉择 这是教育政策决定的最后阶段，是将可能性方案变成真 实政策的阶段。 方案抉择是决策者最后拍板阶段，对政策方案的选择一 般均追求一种最佳状态，但在教育政策制定中一般很难 达到最佳，方案选择行为只能服从满意标准而非最佳标 准。 从我国教育决策的发展历程来看，我国的教育决策经历 了由传统经验型决策（照抄、套用前苏联政策）向理性 型决策再向现代的综合型决策发展。
三、教育政策评价的主要模式
第一节 教育政策的内涵
（一）教育政策的内涵 1、公共政策的定义 是政府解决公共问题的意图和实现这些意图的行动的表述（Dubnick & Bardes,1993） 是政治制度的产品，其主要形式是规则、规章、法律、命令、法律案 例裁定、行政决定等等，是一系列持续和重复的行为模式，是一种动 态过程（Kruschke & Jackson,1987） 是那些占据或影响政府权力职位的人士作出的、所有相关人士将会进 行各种解释的具有实际内容的决定、承诺和行为（Bryson & Crosby, 1992） 有时候，政策是政策决策者之间的政治妥协，没有人真的明白这些决 策者制定的那些备受争议的政策所要解决的问题。……因此，政策是 “发生的”而非决定的（Lingdblom,1968）
作业：研读袁振国.教育政策学.江苏教育出版社。第四章“教育政策制定的模
式”；《理解公共政策》第2章“政治的模式：如何思考公共政策”。
第二节 教育政策制定
四、教育政策的决定
此环节包括明确政策目标、政策方案设计、方案抉 择等阶段。 1、教育政策目标是指教育政策制定者希望通过制 定和实施政策所达到的效果。教育政策目标可分为价值 目标和可评估目标。价值目标是指一项教育政策在价值 理念上崇尚和追求的目标，也即对为什么制定这项教育 政策的回答；评估目标是指该项教育政策所指向的数量 目标、质量目标、组织目标和保障措施等。 一个良好的教育政策目标应具有如下特征： 目标的针对性；目标的先进性； 目标的可行性； 目标的规范性。
关于“问题”：这里指为人所察觉到的机体（系统）内 部或机体（系统）与外部环境之间的不协调状态，为维 持机体（系统）的发展及其功能的正常发挥而有必要消 除它。 关于“教育问题”：指人们所察觉到的教育系统内部或 教育与社会其他系统之间的不协调状态，这一状态的存 在影响了教育系统的正常运转与功能发挥而有必要加以 消除。 关于“教育政策问题”：在纷繁芜杂的教育问题中，只 有成为教育决策部门所考虑的问题时，才能称为教育政 策问题。可以说，教育政策问题是教育决策部门认为有 责任、有必要加以解决的一种教育问题。
第二节 教育政策制定
政策范围
第二节 教育政策制定
完整的政策过程一般由以下几部分组成：
问 题 界 定
政 策 议 程
政 策 形 成
政 策 采 纳
政 策 实 施
政 策 评 价
第二节 教育政策制定
一、政策问题的界定 问题界定——在特定的时间内，每个社会都会有许多 社会问题，但其中只有一些问题被确认为是公共政策问题。 由于众所周知的原因，大多数问题都不会在政府的处理议 程之中，这些问题缺少足够的政治支持，或者处理这些问 题的潜在成本过于昂贵。 政策问题就其结构来说包括问题的性质、范围及原因等源自文库 素。我们所说的政策问题认定，是指政策决策机构对问题 察觉并确定问题的性质、范围及其原因的过程。作为政策 机构的一种行为，问题认定有一个起点和终点，是政策全 过程的一个相对独立的逻辑程序。政策学者班廷（K.G. Banting）指出，政策问题认定有三个相互依存的阶段， 即问题察觉、问题认定和问题陈述。
第一节 教育政策的内涵
政策是一系列涉及从政府大厦到教室环境的决定，是某些游戏 和关系的副产品，没有任何人真正对此承担责任 （Firestone,1989） 包括政府官方的规定和某种非正式的行为，同时，可以被理解 为中封袋内隐行为，而不仅仅是政府表现出来的行为 （Cibulkka,1995） 政策显然是“价值的权威性分配……”，折射出理想社会的图景 （Ball,1990）
第一节 教育政策的内涵
（1）一个政党或国家为实现一定历史时期的教育任务而制定的 行动准则。 （2）针对教育工作的目标、途径和方法的总体规定，是国家或 政党为实现教育目标而制定的行政准则。 （3）教育政策是教育行政当局针对目前社会需求和学生愿望而 形成之问题及未来发展之趋势，依据国家教育宗旨与法令规章， 确定方针，规划方案，经由法定程序，公布实施，以为行政部门 或教育执行机构执行之准则。 （4）国家较高决策层为实现教育目标并依据一定程序而制定的 教育事务的行动纲领和准则。（吴志宏） 教育政策具有如下本质：（1）教育政策属于国家教育行政宏观 规范；（2）教育政策是有关教育权利与利益的具体体现；（3） 教育政策是政治行为和社会经济因素综合影响的产物。
第二节 教育政策制定
（三）政策制定的模式
理性模式（Rational Model） 渐进模式（Incremental Model） 综合模式（Mixed Model） 团体模式（Group Model） 精英模式（Elite Model）
前三种是目标模 式，属于从政策 目标分析的模式； 后两种是构成模 式，归为构成政 策主体的模式。
建立议程的途径
（1）政治领袖； （2）政治组织（如各民主党派的提案）； （3）代议制； （4）选举制； （5）行政人员； （6）利益集团； （7）专家学者； （8）公众； （9）大众传播媒介； （10）危机和突发事件。
第二节 教育政策制定
三、教育政策制定
（一）影响教育政策制定的因素 （1）环境因素：政治、经济、科技发展、人口、地理、自 然资源等。 （2）利益因素：主要涉及决定教育政策的人、组织和各种 利益集团。 （3）价值因素：文化传统、思维方式、舆论导向等。
教育问题上升为教育政策议题的条件： 问题的性质； 问题的严重程度； 问题的广度； 解决问题的代价； 问题是否可以评估。 成为教育政策问题的影响因素： 政治因素； 经济因素； 文化因素；国际环境因素
袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题的几个 标准。 首先，教育问题的影响有多大。是全国性的问题，还是 地方性的问题或某一地区的问题；是持久性的问题，还 是突发性的问题。 其次，问题是否清楚。问题的本质是什么，起因是什么 ，涉及的主要对象是哪些人。 第三，问题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度 ，在人们认识中严重到什么程度，这是一个相对性的问 题，因为它离不开一个人的主观判断，不同的价值观念 、态度立场和认识水平对问题严重程度的认定往往是不 同的。对这两种程度差异的正确判断，直接关系到政策 的及时性与分寸。
抉择时的论证模式
权威模式。这种论证模式来自权威者或团体的论证。论证 者是行政首长、学者专家或专业的研究机构。 统计模式。是以样本作为论证基础的。 类别模式。是将主张、信息、成员予以分类或将相同的属 性、类别分类，作为论证的基础。 直觉模式。运用论证者个人的洞察力、分析能力，对政策 所进行的一种诊断。论证者将洞察到的政策信息及自己的 相关经验，经由个人的思想，转化为政策的诊断或主张。 诊断的可信度取决于对政策诊断方法的可信度。这种分析 模式一般采用的方法是演绎法与归纳法。
第二节 教育政策制定
二、政策议程
政府不会对所有教育政策问题进行处理。 如果人们希望一个政策问题最终成为政策，那 么就得把这样的问题列入政策议程，或者列入 政府官员以及与这些官员联系密切的政府之外 的人士的视野之中，使其在任何时间内都会特 别慎重地关注这一问题。——政策议程的建立， 实际上就是一种通过选择，将政策问题提上议 事日程，对政策问题进行分析，进而提出政策 目标和思想，并纳入决策领域的过程。
分析模式。政策的主张来自于对方法的论证，一般对政策
解释模式。这种模式认为政策的主张是对来自于政策事 务的因果论断。这种模式企图通过社会现象各变项之间 的因果关系去进行论证。 实用模式。这种模式是根据一项教育政策对于未来是否 有足够的效益进行论证。它一般要进行成本效益分析。 价值批判模式。政策的论证是通过来自于社会的伦理道 德或审美价值来进行的。论证者的政策主张，是通过一 项政策的是非、好坏及可能的结果进行分析而得来的。
第一节 教育政策的内涵
（二）教育政策的特点 1、教育政策都以一定的价值观念为基础，如：国家奖学金、助学金制 度。 如，“一是从今年（2007）新学年开始，在普通本科高校、高等职业 学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度，为此中央财 政支出将由上年18亿元增加到95亿元，明年将安排200亿元，地方财 政也要相应增加支出”（温家宝2007年政府工作报告） 2、教育政策在一定程度上反映了人们对教育规律的认识。如：教育优 先发展政策。但教育政策≠教育规律，如国家奖学金制度始于2002年 9月。 3、一项比较成熟的教育政策，往往体现了教育科学的研究成果 4、教育政策有效是否，要通过教育实践来检验 5、教育政策与其他公共政策互相交织，互相作用。如职业技术教育政 策需依赖于其他公共政策的执行。
[美]弗朗西斯· 福勒.教育政策学导论（第二版）[M].许庆豫.江苏教育出版社，第156页。 C·
第二节 教育政策制定
（二）教育政策的种类和制定机关 根据其渊源可分为：总政策、基本政策、具体政策 总政策：总的教育方针，由国家最高权力机关或执政党 制定； 基本政策：对教育工作具有普遍指导意义的教育政策， 国家最高权力机关或执政党，或国家教育行政机关制定 ； 具体政策：对某一方面教育具有指导意义的教育政策， 由中央或地方的教育行政部门制定。