监察委员会刑事调查管辖制度分析.pdf

监察委员会刑事案件管辖权（以下简称监察管辖权）是各级监察委员会在犯罪调查和处置上的权限和分工，主要解决监察委员会与其他侦查机关之间管辖分工，以及各地、各级监察委员会的管辖分工。对监察机关的管辖范围作明确规定，既可以有效避免争执或推诿，又有利于人民群众控告、举报，推动反腐败工作，其意义十分重大。目前，监察法并没有具体的管辖规定，监察管辖制度还较为疏漏，规定了监察管辖制度的主要是《国家监察委员会管辖规定（试行）》，仅规定了国家监察委员会管辖的案件范围，地方各级监察委员会管辖不能直接适用该规定。但是，基于我国监察体制改革顶层设计、强力推进的特点，《国家监察委员会管辖规定（试行）》由中纪委、国家监察委员会制定，体现了改革者试图建立的监察管辖制度，可以预判上述管辖规定多数会转化成监察委员会正式的管辖规定，本文以其作为分析依据和评价对象是合适的。由于监察体制改革仍然在试点之中，许多问题亟待规范，作为监察体制改革重要内容的监察犯罪调查管辖制度，必将成为正式立法的重要组成部分，本研究具有较大的理论价值与现实意义。

一、我国监察委员会刑事管辖制度的解读

《监察法》第3条规定：各级监察委员会“有权对行使公权力的公职人员的职务犯罪进行调查”，采取了“公职人员+职务犯罪”的双层模式。监察法第11条规定了监察机关职能管辖的案件范围：监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”上述规定搭建了我国监察管辖制度的基础规范，但缺乏可操作的具体内容。关于管辖具体范围，此前理论界有不少争论，《国家监察委员会管辖规定（试行）》制定后，明确国家监察委员会刑事管辖6大类88个罪名，占刑法全部罪名的近五分之一强

，既包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等各类犯罪案件，也包括公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故和其他犯罪案件。但是，其他三级监察委员会管辖范围有待明确。笔者认为，根据管辖法定原则，管辖范围应当由法律加以确定，否则会导致管辖权混乱。目前，监察委员会管辖刑事案件的法律规范不足，地方各级监察委员会的管辖案件范围并不明确，未来应当通过立法加以明确。目前，根据监察法与《国家监察委员会管辖规定（试行）》，我国监察委员会调查的管辖具有如下特点，未来应当完善后将其写入正式立法。其一，监察管辖对象主要以公职人员为对象。监察委员会主要以公职人员为监察对象，一般而言，对于一些非公职人员不涉及职权行为的犯罪不属于其管辖。但监察委员会调查所涉犯罪主体，与监察对象具有一定的分离性。一方面，监察管辖对于与公职人员共同犯罪的非公职人员，以及部分非公职人员犯罪，比如非公职人员涉嫌行贿罪，也属于其管辖范围。非公职人员涉嫌非国家工作人员受贿罪仍由公安机关管辖。另一方面，监察委员会对单位犯罪是否有权管辖存在疑问。我国很多职务犯罪表现为单位犯罪，比如单位行贿罪、单位受贿罪。事实上，国家监察委管辖罪名中包括了单位行贿罪和向单位行贿罪等单位犯罪。同时，我国刑法对单位犯罪可以采取双罚制，处罚单位和负责的主管人员。笔者认为公职人员涉嫌单位犯罪的，也应当属于监察管辖的范围。此时，不仅公职人员，单位也属于监察管辖范围。各级监察委员会也应当以此为标准，将上述职务犯罪导致的单位犯罪纳入管辖范围。其二，监察管辖罪名涵盖主要职务犯罪罪名，体现了具有权威高效的特点。我国刑事管辖主要以罪名为区分标准，监察管辖也主要以罪名为标准，涵盖了几乎所有的职务犯罪罪名。比如，国家监察委员会管辖的罪名主要有88个罪名，以刑法规定的贪污贿赂渎职等罪名为主，不仅将之前检察院管辖的职务犯罪罪名都纳入其职权，同时也将许多公安机关管辖的职务犯罪罪名纳入囊中。相反，对于公职人员未利用其职权实施的盗窃、故意杀人等非职务犯罪，不属于监察委管辖的范围。监察委员会查办案件必须在其管辖的案件范围内，对于其他机关管辖的案件，监察委员会不能管辖。从88个罪名的来源来看，不仅包括检察院查办的贪污贿赂类、渎职类犯罪案件，也包括公安机关管辖的职务犯罪类刑事犯罪案件。虽然检察院保留了部分职务犯罪侦查权，但是并不排除监察委员会对该类案件的管辖权。同时，根据相关规定监察委员会甚至可以并案管辖，将其他机关管辖的罪名直接纳入其管辖，体现了权威高效的特点。其三，监察管辖体现分别管辖原则。我国刑事案件立案管辖采取分别管辖原则。办案机关各司其职、各尽其责的前提是管辖明确，责任清晰。我国刑事案件的侦查权分属于公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱等机关。刑事诉讼法赋予这些机关以特定案件的侦查管辖权，一般不规定同一案件由两个机关同时有权管辖。监察管辖制度也应当遵循该理念，以分别管辖为原则，以共同管辖、并案管辖等特殊管辖制度为例外。因为，多数案件中，被追诉人不仅仅从事某个单一的犯罪行为，特别是渎职犯罪往往建立在贿赂犯罪的基础上，由于检察机关不能同时侦查贿赂犯罪，而不得不人为地将案件切割，导致程序上极大地不便，比如在询问渎职犯罪行为时能否讯问贿赂犯罪，实际上两者关系密切，会导致案件事实无法查清。此时，立法规定了两种机制。一种是，监察机关与检察机关沟通之后，建立监察机关调查为主，检察机关侦查配合的办案机制。另一种是认为全案由监察机关调查更为合适时，将全案材料和线索移送监察机关调查，即并案管辖制度。其四，规定了独特的级别管辖与地域管辖制度。监察法第16条规定各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。根据“党管干部”原则，监察调查以公职人员的行政级别作为其级别管辖的主要标准。比如，国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项，省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等，以此类推。同时，监察法改变了刑事诉讼法以犯罪行为发生地确定其地域管辖的制度。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》将地域管辖原则上定为犯罪嫌疑人工作单位所在地，这是因为这类案件不存在犯罪学意义上的犯罪现场，侦查工作从贪污、贿赂事件的发生地并不能获取对案件有决定意义的证据，单位所在地更有助于当地的检察机关展开调查[1]。监察法也没有以犯罪行为发生地确定地域管辖，而代之以辖区管辖制度。《国家监察委员会管辖规定（试行）》

规定，“对于工作地在其他地区，而干部管理权在主管部门的公职人员犯罪，由派驻该单位的纪律检查组调查”，还是属于单位所在地的监察委员会。监察法第16、17条还规定了监察办案一体化的很多制度，比如规定上级监察机关可以依法提级管辖下级监察机关的管辖案件，也可以通过指令管辖的方式实现管辖权的转移。现有监察管辖制度还规定了管辖冲突解决办法。《国家监察委员会管辖规定（试行）》第20条规定：“几个省级管辖机关都有管辖权的案件，由最初受理的监察机关管辖”，必要时才由主要犯罪地的监察机关管辖，这与刑事诉讼中管辖规则相似。其五，落实异地管辖制度。由于高级别官员对抗调查的能力极强，司法实践中，为克服职务犯罪案件查处中的阻力，很多案件由异地查办，比如著名的“慕马案”。目前，我国已经形成了高官职务犯罪的异地管辖制度[2]。然而，由于刑事诉讼法规定审判管辖以犯罪地为主要标准，如果异地调查管辖的案件异地审理，在移送起诉时，需要指定管辖确定检察院、法院。监察管辖制度也应对此作出类似规定。《国家监察委员会管辖规定（试行）》第26条规定，国家监察委在调查中指定异地管辖，需要再异地起诉、审判的，应当在移送审查起诉前与人民检察院、人民法院协商指定管辖等相关事宜。此外，在我国，刑事案件与民事案件在管辖上有很大不同，民事管辖赋予了当事人提出管辖权异议的权利，而刑事管辖并未成为当事人的一项诉讼权利，确定管辖主要考虑的是哪个主管机关更有利于案件查办。监察管辖也适用该原则，在制度设计时不赋予被调查人提出管辖权异议的权利。

二、监察委员会刑事管辖与检察机关侦查的共同管辖

监察体制改革的目标是要建立集中统一、权威高效的监察体制，因此监察管辖的案件一般排除其他机关管辖。监察机关管辖的88个罪名中，多数属于监察机关的专属管辖，比如刑法第八章贪污贿赂罪。同时，监察委员会不与公安机关共同管辖。监察机关管辖的88个罪名中，有些也是公安机关管辖的罪名，比如非法拘禁罪。需要明确的是，刑事诉讼法规定，其他机关不管辖的案件才由公安机关管辖。所以，该管辖仍然是分别管辖，因为其建立在主体不同和是否职务行为不同的基础上，并不是对同一案件，两个机关都有管辖权。也就是属于公职人员在行使公权力过程中实施的犯罪，由监察机关管辖；反之，则由公安机关管辖。监察体制改革过程中出现了分别管辖的例外，存在监察管辖与检察机关侦查管辖共同管辖案件的共同管辖现象。为了保障检察机关法律监督的刚性和监督能力，2018年10月26日刑事诉讼修改保留了检察机关对部分案件的自侦权，根据刑事诉讼法第19条第2款①，人民检察院的自侦权具有以下特点：一是检察机关只能对诉讼活动法律监督中特定犯罪进行侦查。二是犯罪主体必须是司法人员，包括法律规定有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员，从而排除监察人员实施的犯罪。据此，监察人员在调查过程中的职务犯罪仍然由监察机关自行调查，以此保障监察体制的集中统一性，但也由此带来外部制约不足的问题。三是根据《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《检察院侦查规定》），可以立案侦查的案件范围主要涉及侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，包括非法拘禁罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪、刑讯逼供罪等14个罪名。四是法律规定该类案件“可以”由检察机关管辖，而不是“必须”。该类案件“可以”由检察机关管辖，也可以由监察委员会管辖。第一次出现了“共同管辖”的现象，必然产生一系列新问题。首先，从现有法律解释的角度，可以认为其确立了检察机关的“优先管辖权”。这可以从两个角度论证，一方面正如时任最高人民检察院副检察长撰文指出，刑事诉讼法用“可以”一词，一方面暗含着条文的政策导向性，即由检察机关优先侦查，因为检察机关更贴近诉讼，更容易发现诉讼过程中司法人员相关职务犯罪，同时，由检察机关立案查办这些案件更为便捷，也有利于及时判断证据合法性，保障诉讼顺利进行。[3]另一方面国家监察委员会管辖规定明确监察委员会管辖的88个罪名中，明显地排除了刑事诉讼规定由检察机关管辖的案件，同时在该规定中出现了与刑事诉讼法类似的条文，显然有意将该类案件明确给检察机关管辖。.由于刑事诉讼法要求人民检察院仅对诉讼活动实行法律监督中发现的犯罪展开侦查，容易误解为仅能对主动发现的犯罪展开侦查，从而不当限缩管辖案件范围。笔者认为，该发现也可以理解为事后发现，比如其他机关移送线索。同时，监察调查的案件一旦移送审查起诉审判，检察官、法官成为制约监察调查权滥用的重要主体。为了保障法官、检察官拥有相对独立的办案空间，此类涉嫌职务犯罪的案件应当优先由检察机关侦查。其次，不能对监察管辖的案件采取机动侦查权。根据刑事诉讼法第19条第2款，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。该规定限制了2012年刑事诉讼法机动侦查的范围，将其主体限制在“公安机关管辖”的案件，因此检察院行使机动侦查权时，只能将公安机关管辖的该类案件由省级人民检察院批准后立案侦查，不能对监察机关管辖的案件采取机动侦查措施[4]。再次，以“罪名”为主的管辖模式下，检察机关可能侦查部分监察管辖的职务犯罪“行为”。根据最高人民检察院出台的规定，检察院管辖的案件都是以罪名的方式体现，而国家监察委员会的管辖规定也明确以犯罪罪名为主，这就产生一个问题，很多罪名可能会因为我国刑法上的从一重罪处断原则、吸收原则等规定，而并入其他的犯罪罪名。比如，多数贿赂犯罪会与渎职犯罪数罪并罚，但是有一个特殊的罪名——徇私枉法罪，采取了从一重罪处断的原则。根据刑法第399条第4款，司法工作人员收受贿赂，有徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪、执行裁判失职罪、执行裁判滥用职权罪行为的，同时又构成受贿罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。因此，如果受贿犯罪轻于徇私枉法罪的，处徇私枉法罪，在此种情况下，法律授权检察机关侦查徇私枉法罪，就意味着其可以直接侦查该贿赂犯罪行为。最后，由于两个机关可以同时管辖，在缺乏沟通的情形下，容易出现两个机关同时对某人立案的现象，造成管辖冲突与调查资源的浪费。因此，应当建立