县级财政困难的成因与对策

县级财政困难的成因与对策

县级财政是我国财政体系中的基础环节，也是我国县域经济发展的重要推动力量，对整个国家财政分配具有举足轻重的影响。但就目前情况来看，县级财政整体状况却与经济发展的要求相距甚远，大部分县财政只停滞在保工资、保运转的基本需求上，财政与经济的良性互动远未形成，财政的公共职能和反作用于经济的职能远不能得到满足。如何破解县乡财政走出困境这一难题，不仅是摆在我们财政工作者面前的一项紧迫工作任务，更是一项重要的政治任务。因为县乡财政能否走出困境，既关系到全县经济跨越式发展能否如期实现，又关系到国家财政经济的发展和社会稳定。

1县级财政困难的成因

1.1 经济发展滞后，财政收入增长缓慢县级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体讲，一是自然条件差，传统农业经济制约了第一产业的发展；二是基础设施差，工业经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业的发展；三是交通不发达，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响了财政收入快速增长。

1.2财权与事权不对称，致使县级财政困难加剧1994年分税制改革，基本理顺了中央同省的分配关系，但在中央同地方收入划分以及省以下的体制还存在一些弊端。财权和事权不统一，责任不明晰，分税制财力向上集中，而基本的事权却下移，如义务教育、基础设施、社会治安、环保、建设运转等全部由县市承担。国税、地税、工商、技术监督、药监等部门上划后，每年县级还要上划经费，县级履行的事权所需支出基数大；在分税制财政体制中，地方收入没有稳定的支柱来源，上级集中过大，地方支出责任压力过大；转移支付不尽规范，奖快促慢机制还不健全，省市对有一定发展优势、有一定发展速度、有一定发展后劲的县市的支持力度不够，县市发展经济的积极性不高，不利于非均衡发展的推进。

1.3县乡财力增长缺乏稳定来源一是财力增长受制约。分税制后，增值税收人大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。二是地方税体系建设十分薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征税成本高。在与中央、省、市的“分灶”、“砍块”中，县级财政拿了个“死面团”，揉来揉去没多大的“发”头，难以成为地方财政收入的主要来源。三是收入结构不合理。主要是

基层财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。

1.4 县级财政支出管理软化，财力缺口越来越大一是机构臃肿、财政供养人员快速增加。尽管严格控制编制，进行了机构改革，但县乡机构人员很难裁减，而且大中专毕业生就业、复退军人安置等政策性增加人员将继续存在。二是中央不断出台的一些政策性增支因素，也是加大县区财力缺口的重要因素。如近年来的几次调整工资；教育、科技、林业、水利、综合治理、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大。三是要求地方匹配的专项资金项目不断增多，也导致了县乡财政支出的增长。上级专项资金管理部门在专项资金项目建设中，没有考虑到县乡财力可能，不切实际要求项目配套，县乡在财政困难的情况下，为了争取项目。发展地方经济，不得不硬着头皮匹配，导致了县乡财政支出相应增比。

2措施和建议

2.1培植县域经济的新增长点，开辟财源没有经济的发展，就没有财政的增长，财政的增收作用于经济的发展。作为县乡财政，要摆脱困境，主要的途径是发展经济，要把发展作为县级党委、政府的重要工作来抓，只有做大“蛋糕”，解决县乡困难才成为可能。在发展经济中。要做好以下工作：一是调整和优化产业结构，因地、因县制宜，加快培育高新技术、旅游、果业和能源等特色产业，使其成为县域经济发展的重要支撑。二是促进传统农耕经济向生态农业、现代农业、观光旅游、休闲农业和畜牧业及出口创汇产业的调整，农副产品生产要形成规模，加工要形成深度，产业要形成链条。三是大力推进农业产业化进程，提高县域产业集聚度，引导农民向非农产业和城镇转移。四是实施工业强县战略，突出工业在县域经济中的主体地位，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。五是加强土地资源的资本运营。抓住建设社会主义新农村的战略机遇，统筹城乡土地利用，以出让土地使用权换取资金、技术、先进管理经验和管理人才向本地的聚集。

2.2 明确各级政府支出责任，财权事权相对称①明确中央与省的事权及支出责任后，要进一步划分省以下政府间的事权和支出责任。②进一步明确中央对县区在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发等经济性事务方面的事权责任和承担份额。③在各级政府之间确立公共政策的责任原则。即：“谁出政策，谁拿钱”的原则，也就是说，在制定和实施涉及政府间权益再分配的公共政策时，各级政策决策者都要遵守这条最基本的责

任原则。

2.3 建立完善、科学、规范的财政转移支付制度一是加大一般性转移支付力度，确保县区正常运转的财力需求。如对于纯粹保工资、保运转的县区，工资性转移支付中有关中央出台的增资政策应按全额予以转移补助，不要给县区留下缺口。二是社会保障关系到国家的长治久安。建议将这部分开支纳入到中央转移支付之中予以照顾。三是对于国家控制价格的资源，建议中央实行资源开采地区的资源价值补偿性的转移支付。适当集中资源受益地区的财力，向资源开发地区横向转移，以保护资源县区的发展，积累发展潜力。四是建立县级财政横向转移支付。适当集中本辖区内经济发达县区的财力，向困难县区转移，缩小县区间的差距。同时，要建立配套激励机制，以调动困难县区发展经济的积极性。

2.4 加强财政管理，提高县区财政资金使用效率一是大力精简财政供养人口，遏制行政经费的扩张。建议将财政供养的行政事业单位人员编制管理和工资审批上收一级，从源头上控制财政供养人员的极度膨胀。二是严格支出管理，确保重点支出。财政支出的安排要按照优先次序，将支出划分为人员经费、公用经费、事业发展支出，建立零基预算，据实安排支出。行政机关事业单位的人员经费，按编制内实有人员和国家规定的工资、福利标准据实安排支出；定额补助单位的补助费，分别按标准安排，超编人员不予供给。公用经费实行统一的分类定额。禁止用财政资金建设“形象工程”和“政绩工程”。三是强化预算约束。预算一经确定，应保持其严肃性，不得任意追加和变更，不打赤字预算，加大依法执行预算的力度。