具体行政行为检察监督的制度架构_韩成军

具体行政行为检察监督的制度架构

韩成军*

内容提要：具体行政行为的检察监督是实现对行政权有效监督的重要手段之一。具体行政行为的检察监督应该遵循法定监督原则、有限监督原则和有效监督原则。检察监督范围应当包括与公民权利密切相关的具体行政行为、侵害国家和公共利益而缺乏必要行政相对人起诉的具体行政行为，以及行政机关以罚代刑的行为的检察监督等。检察监督应该遵循具体的程序，包括具体行政行为检察监督的步骤、方式、顺序和时限等。检察监督的方式包括检察建议、纠正违法通知书、督促起诉、行政公诉等。

关键词：具体行政行为；检察监督；原则；范围；程序

当代社会，权力配置格局已经发生重大变化。古典法治时代权力均衡配置与制约的理想模式已被打破。行政权已经成为诸种权力当中最为强大的一种，时刻有侵犯公民权利的危险。行政权运行的基本价值取向是效率，即行政权要及时处理社会经济发展中不断涌现的新情况、新问题、

新挑战。因此，我们不能按照教条主义的逻辑理解和诠释行政机关依法行政的传统范式

。“如果坚持行政的职责纯粹是执行法律，就必须假设规则永远先于个别经验而存在，这实际上等于历史的终结，对于所有社会问题我们都已经有明确的法律方案。政府必须遵守法律，但历史在不断前进，因此政府也必须处理法律没有给出答案的事务，公民也需要正确处理自己并不享有权利的某

些利益”

。〔1〕随着社会对行政权能动性期望的增强，行政权的裁量性不可避免越来越强。行政权的这种特性增加了对行政权监督的难度。

在中国，这个问题尤为突出，尤其环境保护、企业改制、征地拆迁、资源利用、社会保障等领域出现的不少渎职、侵权等腐败现象，已演变为社会热点问题。因此，加强对行政权的制约尤为迫切。从更本源的意义上来讲，我国避免行政权滥用和寻租的途径是转变其职能，正如党的十

八届三中全会报告中指出的

，“从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

”但这是一个需要长期努力的过程。从具体操作层面来讲，加强对行政行为的监督是一个更为现实和便捷的路径。行政行为是行政权作用于普通公民权利的桥梁，把行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为是一种重要的分类方法。二者的分类主要是根据行为对象是否特定以及能否反复适用。根据最高人民法院在《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》的有关规定，所谓具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定公民、法人或其他组织，就特

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44·当代法学2014年第5期

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〔1〕中国政法大学刑事诉讼法学博士后，法学博士，编审。本文系2013年河南省宣传文化系统“四个一批”人才项目

：《行政行为的检察监督》的阶段性成果。毛玮

：《论行政合法性》，法律出版社2009年版，第278页。

定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的行为。具体行政行为由于关涉到公民、法人和其他组织的具体的权利义务，因此相对于行政规划、行政决策、行政规定等宏观的行政行为更易引起行政相对人的关注和维权行动。

现有的法律体系已经为具体行政行为设计了几种监督模式，如严格的行政程序设计，行政复议、行政诉讼等。但是这几种监督方式各有其弊端和不完善之处。我国检察制度在世界法律制度

中独具特色，其特色体现在我国的检察机关是专门的法律监督机关，依法独立地行使检察权。

〔2〕由检察机关对具体行政行为进行监督是一种新的监督方式，有自己独特的作用和意义。具体行政行为的检察监督是一种必要性和可行性同时具备的监督方式。本文试图架构具体行政行为检察监督的具体制度，使具体行政行为检察监督具有操作性和可行性。

一、具体行政行为检察监督的原则

（一）法定监督原则

法治国家的一个基本原则是权力必须依法行使

，“法无授权即禁止”是公权力行使的一个基本原则，具体行政行为检察监督也应遵循这一原则。具体行政行为检察监督的范围、方式、程序

等一系列问题都必须依照法律的明确规定来进行。我国《立法法》第8条也明确规定

：“下列事项只能制定法律……（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权……”因此，具体行政行为的检察监督必须遵循监督法定的原则。

（二）有限监督原则

具体行政行为的检察监督是宪法意义上两种平等权力之间的监督。这种监督固然有其必要性和可行性，但也不能片面强调和夸大。行政权虽然是一种最容易被滥用的权力，但另一方面也是国家权力中能动性、效率性和创造性最强的一种权力。对其监督不能以扼杀其积极功能为代价，对具体行政行为的检察监督应保持一定的谦抑性，应是一种有限的监督。只有在法定和必要的前提下，具体行政行为检察监督的程序才能启动，以免对行政权造成不必要的干预。

（三）有效监督原则

我国已有的制度框架中已经为具体行政行为设计了多种的监督方式，虽然这些监督方式仍有不尽完善之处，但在特定的范围内，还是能够解决相当部分具体行政行为的监督问题，比如行政诉讼制度、行政复议制度等。在具体行政行为的检察监督和其他监督方式可以同时选择的情形下，应该选择成本最低、监督最有效的方式，而且应该遵循私力救济优先选择的原则。而不能为监督而监督，使具体行政行为的检察监督扩大化和形式化。

（四）合法性监督原则

对行政行为的评价标准有两个，即合法性与合理性。合法性是依法行政的基本要求，即无法律则无行政。行政行为的合法性要求具体包括主体合法、内容合法、程序合法等内容。合理性的要求是随着行政机关自由裁量权的扩大而产生的，具体包括行政行为必须具有正当的动机、不考虑不相关的因素等内容。

行政权检察监督的目的是保证行政机关及其工作人员依法行政，其监督内容是行政活动的合法性，它一般不对行政活动的合理性实施监督，目的是清晰界分检察权与行政权的各自作用范围，保证行政机关及其工作人员能够依法行使自己的自由裁量权。由此行政权的检察监督就与人大、上级行政机关对下级行政机关、监察部门以及社会监督等监督方式形成自己的独有特色。

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54·具体行政行为检察监督的制度架构

〔2〕牛向阳、贾道国、李殿民

：《我国民行检察监督在社会管理创新中的实践及其完善》，《山东社会科学》2013年第3期，第185页。