第3章 国家预算和预算管理(陈共第九版)

以预算分项支出的安排方式差别为依据，可分为增量预算和零基预算。
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增量预算：增量预算指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各项支出数作为 基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整以后确定的。
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要点是：逐项确定支出预算，以各项支出上年度的支出数为依据，以人员经费的保 障为重点。初衷是控制支出规模，但最终结果可能是平均分配资金，难以保证重点，
到2010年土地出让金已经成为地方财政的主要支柱，人们将财政过分依赖土地
出让金的现象成为“土地财政”。
国有土地使用权出让金制度实施以来，存在很多弊端，但要因此 取消“土地财政”，在理论和实践上都是不可行的。
首先：我国实行土地国有制和集体所有制，私人不得买卖土地，政府是土地的
代表者兼土地经营者，有偿转让使用权。
法利益。
四、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目

（一）国有资本经营预算
国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算 。上缴比例
5%~20%，主要用于社会保障和民生支出。
2015年全国国有资本经营预算收入共计2560.16亿元，支出2078.57亿元。

（二）社会保险基金预算

（二）国家预算编制原则
公开性
年度性
政府预算 编制原则
可靠性
统一性
完整性
公开性。国家预算反映政府的活动范围、方向因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人
民的监督之下。
可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并
同时体现国家权力机构和全体公民对政府财政活动的监督。
形式上是一种财政收支计划表； 政治上是具有法律效力的文件； 手段上是政府调节国民经济的工具。 从实际内容上，预算编制是对财政收支的计划安排，预算执行是
财政收支的筹措和使用过程，预算决算是对国家预算执行的总结。
预算的分类
按照预算形式的差别，国家预算可以分为单式预算和复式预算。
• 单式预算：是讲国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映
优点：能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌； 完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求； 便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。
• 复式预算：是国家财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映，一般分为
经常预算和建设预算（或债务预算）。
2015年财政部颁发了《关于进一步加强行政事业性收费和政府性基金管理的通知》，
规定依法从严设立收费基金项目，严格规范减免、缓征、停征和取消的管理。清理 规范收费基金、加快推进基金立法，加强收费基金管理。
财政部发布了《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，加大政府性基金预算和
一般公共预算的统筹力度，将基金中用于提供基本公共服务和主要用于人员和机构 运转的项目收支列为一般公共预算。
导致支出规模的日益膨胀。
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零基预算：指计划财政年度的预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预 测和对当年各部门新增任务为依据，不考虑以前年度的财政收支状况各项支出的基
数。
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从理论上看，零基预算是完全重新编制年度预算，但不能简单理解为一切从零开始。 优点是有利于优化支出结构，提高预算效率，提高预算效率，控制预算规模 ，但要 求具备科学的预测和评估方法以及统一的标准，否则也可能失之谬误。
业条件条件获取的；
（二）为在中国境外使用而进行采购的； （三）其他法律、行政法规另有规定的。
（二）政府采购制度的改革和完善
政府采购是政府与市场链接的渠道，市政府调控经济的一种重要手段，
也是提高财政支出效率的重要措施。
2015年我国政府采购规模突破2万亿，政府采购额占财政支出比例达12%。
第二节 推进依法理财， 建立和完善预算管理制度
一、编制部门预算 二、实施政府采购制度
三、完善国库集中收付制度
四、实行“收支两条线”管理
一、编制部门预算
（一）部门预算的含义
就是改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法，按照部门来编制预
算。部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算。
购、高价采购、质量不高、效率低下等问题，引起社会广泛关注。
按照全面推进依法治国和科学立法的要求，《中华人民共和国政府采购法实
和劳务，能节省费用，使公民缴纳的税收和财政支出产生更大的效益。
1979年日内瓦签订《政府采购协议》（GPA），制度初步形成。 《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日起施行，适用于中华人民共和国境
内的政府采购。
我国《政府采购法》做出了如下规定：
“政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有以下情形之一的除外： （一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商
或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业的发展。
政府性基金预算是国家预算的第二大预算，2015年我国政府性基金收入42328亿
（支出42347亿），相当于同期我国公共预算的27.8%（24.1%）。
政府性基金主要属于地方财政基金性财源。

2015年全国政府性基金收支项目表

作用和问题
行有效的支持和互补作用。

改革措施
2009 年人大和国务院制定印发了《关于进一步完善政府性基金预算编制的工作方
案》，2010年《政府性基金管理暂行办法》，提高预算完整性，细化预算编制内容， 提高了预算的准确性，增强预算透明度，向社会公开基金收支预算。
新《预算法》将政府性基金正式纳入国家预算体系。
中央公共预算
中央对地方的税收返还、转移支付预算
收入:中央本级收入；地方向中央的上解收入
中央公共预算
支出:中央本级支出；中央向地方的税收返还和转移支付
地方各级 公共预算
本机各部门的预算（含直属单位） 税收返还、转移支付预算
地方各级 公共预算
收入:地方本级收入；上级政府对本级政府的税收返还、 转移支付；下级政府的上解收入
社会保险基金预算是对通过社会保险缴款、公共预算安排和其他方式筹集的资
金，专项用于社会保险的收支预算。
2015 年全国社会保险基金收入共计 44660.34 亿元，其中保险费收入为 32518.48
亿元，财政补贴收入为 10198.15 亿元。支出 39356.68亿元，结余 5303.66 亿元， 年末滚存结余57002.33亿元。
序计算和填列。
年度性。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收
支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。
二、公共预算及其收支分类和科目设置

（一）公共预算的性质和范围
公共预算：是指对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经 济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 中央各部门的预算（含直属单位）
（二）编制部门预算的背景和实践意义
（1）有利于提高国家预算的透明度，体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和
统一性原则；
（2）使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化； （3）使预算细化到部门、项目，有利于人大、审计部门和社会各界的监督； （4）是贯彻落实“依法治国”方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财、
支出:地方本级支出；对上级政府的上解支出；对下级政府 的税收返还和转移支付

（二）公共预算收支的分类与科目设置
公共预算收入从简目上看，主要是：税收收入、非税收入、债务收入和转
移性收入。 功能分类：根据政府管理和部门预算的要求，按支出功能设置类、
款、项、目四级科目。
公共预算 支出分类 经济分类：根据财政支出所产生收益的时间，分为经常性支出、
其次：从实践来看，土地出让金对调节中央财政与地方财政的关系，弥补地方
财权与事权的不匹配发挥了难以替代的作用。

管理措施
2015 年财政部制定了《国有土地使用权出让收支管理办法》，明确了国 有土地出让收入的性质、范围以及管理的相关事项。
一、明确土地出让收入的性质和范围。 二、规定彻底实行“收支两条线”管理 三、明确规定土地出让收入使用范围 四、特别强调确保农村被征地农民和城市被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合
毛泽东：“国家的预 算是一个重大的问题，
里面反映着整个国家
的政策，因为它规定 政府活动的范围和方 向。”
邓小平：“财政工作一
定要有财有政，切不可
有财无政。要懂的数字 中有政策，决定数字就 是决定政策。
国家预算是政府基本财政收支计划，它是国家的重要立法文件，
国家预算的功能首先是反映国家和政府活动的范围、方向和政策，
依法行政。
二、实施政府采购制度

（一）政府采购制度及其实施
政府采购制度是以公考招标、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场
为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。
它具有公开性、公正性、竞争性的特征，而公开竞争是政府采购制度的基石。 政府采购制度是伴随着国际贸易一体化的形成而逐步发展起来的。 使政府能够充分利用商业竞争机制，能从市场上买到性能最佳和价格低廉的上商品
第一节 国家预算概述
一、国家预算及其类别和编制原则
二、公共预算及其收支分类和科目设置
三、政府性基金预算收支与管理 四、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目
一、国家预算及其类别和编制原则

（一）国家预算及其类别
马克思：“每一个人都 知道，预算只不过是国
家本年度预期收入和支
出的一览表，它是以上 一年度的财政经验即平 衡表为依据”。
各国主要采用增量预算法，零基预算用于具体收支项目上，我国采用分项增量法。