国土资源部《节约集约利用土地规定》法律解读

国土资源部《节约集约利用土地规定》法律解读
国土资源部第61号令《节约集约利用土地规定》于2014年5月22日发布，自2014年9月1日起实施，在房价涨跌之争处于胶着状态，各地限购政策存废犹抱瑟琶的敏感时期，这一部门规章的出台，释放出中央对土地管理怎样的信号，对当前及未来的房价走势及开发重点是否会发生深远的影响？作为对土地政策颇为观注的一名专职律师，依笔者之浅见，《节约集约利用土地规定》（以下称《规定》）至少释放出以下七大政策信号：
一、限定特大城市开发边界，“副中心”具发展潜力
《规定》第九条“国土资源部门应当通过规划、计划用地标准、市场引导等手段，有效控制特大城市新增建设用地规模”，第十一条“国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制”。

这两条不约而同地表示，特大城市不再具体没有边界无限扩展的操作性，危及到城市建设边界的新增建设用地的审批将会变得困难，新增建设用地的供给将被严格控制。

特大城市的建设用地需求不得不向两个方面寻求出口。

一是存量地的集约利用，开发商、用地单位寻找建成区内可被重新规划建设、集约利用的土地进行重新利用将成为首选，一线城市的房将越来越稀缺和昂贵；二是向特大城市周
边“卫星”城市寻求土地资源，日前被炒作的“副中心”之说可见不是空穴来风，离北上广深较近，同时具备一定潜力基础的中型城市具有较大的发展空间，承载为一线城市配套或关联的产业功能，大开发商进入这些城市的手段之一，就是通过并购现有本地房地产企业或者项目，本土地产将会迎来更大的机遇。

二、中小城市及县城供地增加，“城镇化”步骤加快
增加中小城市和县城建设用地供给，是实施新型城镇化战略，分流中心城市用地压力的措施，实施该项政策的结果是，中小城市和县城供地的难度和成本相对减小，可以吸引更多大城市无法消化的投资，吸引本土外出农民打工族回乡定居。

在中小城市和县城地价本来相对较低、开发用地供给相对富余的情况下，土地措施必须与产业转移等其他城镇化政策配套才能显现效果。

从长期来看，对中小城市和县域经济是利好消息，但从近阶段看，人们对于土地供应增加的理解可能会转化为降价预期，这对已经＂气若游丝＂的三四线城市的房地产开发企业，会感觉更加难熬．应防范爆发资金链断裂后借贷纠纷以及降价后退房纠纷频发的法律风险。

三、立体化设立建设用地使用权
鼓励建设项目用地优化设计分层布局，充分利用地上地下空间．建设用地使用权在地上地下分层设立的，其取得
方式和使用年期参照在地表设方的建设用地使用权的相关规定．该项规定与《物权法》第136条接轨，此前各地方已有相应的探索，分层设立建设用地使用权也是历史发展的必然趋势，但是分层设立使用权的主体问题物权登记问题以及物权遭受损害后的救济途径，都有待于国土部门出台细则进一步明确。

四、大幅减少划拨方式用地，公共用地成本增加
《规定》的重大改变，根据《划拨用地目录》，19类用地都可以用划拨方式供地，《规定》扩大了土地有偿使用的范围，减少非公益性用地划拨。

除保留军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，其他用地实行有偿使用。

《规定》将19类用地目录中包括国家机关用地在内的大部分用地都排除在划拨供地的范围之外。

这意味着被排除在划拨用地范围之外的公共用地主体的用地成本大大增高，比较突出的是机关办公用地和大型公共基础设施建设用地，此类用地并非传统的出让用地，而且带有公益性质，如实行有偿使用会导致公共基础设施的使用成本相应增加，对行业产生较大影响，如路桥管线工程用地成本增加，可能促使相应终端产品提价，或许会导致以BT 和BOT等模式建设的大型基础设施工程的回收期限相应延长．从另一个角度分析，可能会理解为政府将土地财政的压力从城市住宅用地为主分散到其他公共领域。

五、先出租后出让，灵活确定出让年期
《规定》第二十三条规定，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

《土地管理法》规定了住宅、商业、工业用地的最高出让年限为70年40年50年，在实践中，对于划拨用地补办出让时企业不愿或无力交纳巨额出让金的情形，不少地方已经尝试收取较少的土地出让金办理出让并相应缩短出让年期的方法，此次规定的出台，是对实距中早已存在的这种灵活处理方式表示认可并鼓励．在法定最高出让年期之内，根据企业的用地需求，灵活确定出让年期，既能节约企业用地成本，又能加快土地流转周期，实现土地效益的最大化，不失为一种较好的选择。

对于采用先租后让方法供地，如何解决租赁土地上的不动产建设问题，前后如何衍接，将是企业非常感兴趣的问题，但尚需国土部门和法律人士共同探讨和摸索解决之道。

六、工业用地享受差别化待遇
《规定》用第二十四条规定在不改变用途的前提下，对现有工业用地增加土地利用效率的行为，不用增收土地价款．该条规定对于工业企业具有重大价值，现有存量工业用地将成为抢手资源，迎来并购热潮．第二十五条对工业用地实行差别化地价的政策，打破原土地估价规程单一＂级差地价＂的模式，政府可以通过集约化程度和产业方向两项指
标，来确定工业用地的差别化地价，土地供应成为产业政策导向的杠杆之一，但需适度把握实施过程中政府的＂自由裁量权＂，避免因工业用地供应滋生腐败．无论从哪个角度看，政府鼓励工业发展的良苦用心都值得企业家们好好珍惜和利用。

七、城镇存量土地开发主体创新
《规定》第三十二条规定，鼓励社会资金参与城镇低效用地废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发．结合对城市新增建设用地限制供应的前文，应理解为政府对符合城市规划的存量土地＂挖潜＂，系鼓励多渠道多形式的改造和利用．在《国有土地上征收与补偿办法》出台，同时《城市房屋拆迁补偿条例》废止后，除公益性质的土地征收适用征补条例之外，其他项目的拆迁成为模糊空间．但城市要发展，必然会有商业性质的改造和拆迁，该规定的出台，指出土地使用者可＂自行开发＂和＂合作开发＂的路径，或许在不久的将来，＂被拆迁人＂不再是拆迁户，而是通过与开发商合作，成为开发权益的享有者和受益者，那样的拆迁是既有利于城市发展和土地集约利用，又能实现现有土地使用权人的利益和开发商的商业利益，各方共赢的局面可期。

作者：北京盈科（武汉）律师事务所
高级合伙人律师赵莉。