支持辽宁省养老服务业发展的财政政策优化研究_魏娜

所医、老有所乐”的“6211 ”工程，沈阳市也 提 出 了 “3 + 1”的养老服务模式。但与巨大的服务缺口相 比财政政策对养老服务业的支持力度仍有较大的发 展空间。 3． 1 养老服务业缺乏宏观规划指导和政策扶持
国家对养老服务业还没有系统化的、宏观的、可 持续发展的总体规划，尤其在市场培育和开发方面， 缺乏相关产业规划指导，使养老服务业处于自主、无 序、盲目发展状态。再加上职能部门条块分割，各自 为政，增加了相关企业或个人创业的难度。不少省 市对发展养老服务业还没有列上议事日程，存在等 一等、看一看及难有作为的思想。养老机构缺乏统 一的行业标准，没有科学规范的评估体系，大多数老 年机构的管理和服务人员没有经过系统化或专业化 的技术培训。各级政府扶持养老服务业不得力，重 公办、轻民 办，公 办 养 老 机 构 受 到 地 方 政 府 大 力 支 持，而民办养老机构往往处处受卡，举步维艰。如果 这些问题不能妥善解决，必将严重制约养老服务业 发展。
表 1 2010 － 2015 年辽宁省城镇养老服务业对 GDP 贡献（ 单位：亿元）
2010
2011
2012
2013
2014
辽宁 GDP
17300
19203
21315． 33
23660． 02
26262． 6
人均固定资产投资
35670． 2
41687． 3
47704． 4
53721． 5
59738． 6
第 19 卷 专辑 B 2011 年 12 月
中国管理科学 Chinese Journal of Management Science
文章编号：1003 － 207（2011） zk － 0180 － 06
Vol. 19，Special Issue December， 2011
支持辽宁省养老服务业发展的财政政策优化研究
人均消费支出
14835． 0
16636． 8
1பைடு நூலகம்438． 5
20240． 3
22042． 0
城镇老年人口
391． 5
412． 635
436． 843
460． 1
489． 069
城镇老年固定投资额
807． 17
994． 25
1204． 51
1428． 66
1688． 70
城镇老年消费额
335． 70
396． 79
优化途径。本文不仅解决我省的人口老化问题，更要解决通过财政政策改善我省现代服务业发展速度缓慢，产业
结构不够合理的问题。
关键词：财政政策； 养老服务业； DEA / EFA 绩效评价模型
中图分类号：F812
文献标识码：A
1 引言
2011 年新一轮积极的财政政策是我国政府顺 时 应 势 ，及 时 主 动 做 出 的 政 策 调 整 ，体 现 了 相 机 抉 择的宏观调控原则。这次积极财政政策的主要着 力点，大多 数 都 与 发 展 现 代 服 务 业 息 息 相 关。我 国的养老市 场 是 最 大 的 内 需 市 场 之 一，其 规 模 不 亚于钢铁、石 油 或 对 美 贸 易。目 前，辽 宁 省 60 岁 以上老龄 人 口 已 超 过 620 万 人，占 我 省 总 人 口 的 14． 5% ，而且正以年均 3． 2% 的速度快速增长。据 《辽宁人口发展报告》显示，到 2020 年辽宁将迎来 “人口红 利 期 ”。 然 而 ，长 期 以 来 我 们 把 养 老 服 务 业 作 为 福 利 性 事 业 来 发 展 ，造 成 发 展 缓 慢 、供 不 应 求、有求无 供 的 现 状。通 过 财 政 政 策 的 支 持 对 养 老服务业进行“产 业 化 改 造”的 必 要 性 凸 显，并 且 时机已经成熟。
化、市场化探索，出现一些新的经营模式，如国办民 营、个体、合伙、股份、合资等投资、经营模式。在各 方面共同努力下，具有中国特色的养老服务业正在 逐步形成与发展。 2． 3 “十二五”期间辽宁城镇养老服务业的经济效 益预测
发展养老 服 务 业 不 仅 能 有 效 解 决“老 龄 化”问 题，而且还能拉动辽宁省就业、促进 GDP 增长。例 如，按照支出 GDP 核算法和指数平滑法，根据《辽宁 省国民经济和社会发展“十二五”发展规划纲要，应 用 eviews 软件计算，经过实证分析，可得“十二五”期 间辽宁城镇养老服务业对 GDP 的贡献情况见表 1。
经过预测，“十二五”期间辽宁城镇养老服务业 产出分别 为 1391． 05，1670． 08，1966． 92，2311． 79， 2688． 34 亿 元，占 当 年 GDP 的 比 率 为 7． 24% ， 7． 835% ，8． 313% ，8． 803% ，9． 22% 。可见在辽宁省 这样一个以工业为主、服务业发展比较滞后的老工 业基地省份，养老服务业对 GDP 的贡献特别突出。 此外也有利于调节产业结构，有利于充分利用市场、 社会组织、个人等社会资源，弥补政府投入不足，减 轻财政负 担。 未 来 应 对“白 发 浪 潮 ”的 养 老 服 务 业 将成为蓬勃发展的朝阳产业。
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中国管理科学
2011 年
3． 2 养老服务思维落后 长期形成 的 福 利 化 养 老 认 识 误 区，影 响 了 养
老 服 务 社 会 化 、产 业 化 、市 场 化 进 程 。 一 些 领 导 干 部习惯于 计 划 经 济 下 形 成 的 思 维 模 式［6］，简 单 地 把养老服务 看 成 是 政 府 的 事，单 纯 地 依 赖 政 府 发 展社会福 利 事 业，对 养 老 服 务 社 会 化、产 业 化、市 场化不理 解，甚 至 抵 触，从 而 不 引 导、不 支 持 非 公 有制经济进入养老服务领域。还有人担心非公有 制经济进入养老服务领域会损害老年人的利益。 同时，老年人 的 消 费 观 念 也 影 响 养 老 服 务 市 场 的 形成。一些 老 年 人 的 收 入 虽 然 逐 步 增 加，但 重 积 累 、轻 消 费 ，重 子 女 、轻 自 己 的 传 统 观 念 难 以 更 新 ， 直接影响老年人消费增长。 3． 3 培训力量薄弱，服务人员短缺现象严重，已成 为制约家庭服务业发展的“瓶颈”
魏娜
（ 沈阳航空航天大学经济与管理学院，辽宁 沈阳 110136）
摘 要：本文基于辽宁省人口老龄化进程加快与养老服务业发展滞后的矛盾及原有财政政策惯性对历史路径的依
赖而影响其对养老服务业支持力度的背景下，通过对支持养老服务业发展的财政对策优化研究来解决人口老龄化
对我省经济发展的负面影响，并通过构建财政资金支持养老服务业的 DEA / EFA 绩效评价模型探索财政资金绩效
收稿日期：2011 － 10 － 25； 修订日期：2011 － 11 － 12 基金项目：2011 年辽宁省社会科学规划基金项目（ C11BJY027） 作者简介：魏娜（ 1974 － ） ，女（ 汉族） ，辽宁人，沈阳航空航天大
学经济与管理学院讲师，研究方向： 金融学．
务业支出项目的优先序。李焕彰，钱忠好（ 2009） 认 为，在中国财政支持养老服务业资源有限的条件下， 大幅度增加养老服务业科技投入，适度增加养老服 务业基础设施投入，压缩养老服务业事业费支出，可 以提高财政资金支持养老服务业的配置效率。钱克 明（ 2008） ，陈锡文等（ 2009） 的研究认为，养老服务 行业是一个无利或微利的行业。除运营收入和社会 捐赠外，政府的补贴应成为民办养老机构经费来源 的一个重要部分，养老服务机构的性质对政府具有 经济依赖性，民办养老机构在谋求独立发展的行程 中完全可以利用政府的权利体系获得体制内外的资 源，不断壮大自身的实力。
发达国家对于养老产业有严格的监管政策和较 高的检验标准。我国目前还没有相关法律对养老市 场予以规范，对于养老机构的医疗保障、医疗护理体 系也没有资质认定和监管，导致市场处于一种不规 范状态，老年人难以得到有效的养老服务。
4 财政政策支持我省养老服务业发展的对 策建议
在当前宏观背景下，要促进辽宁省养老服务业 的大力发展，财政政策将起到不可替代的作用。政
织、个人等服务主体围绕老年人所开展的各类服务 的集合，是以满足老年人的特殊需求为目的，以开发 老年消费市场为途径，以促进国民经济增长为目标， 集生产、经营、服务为一体的综合性产业。从发展趋 势看，养老服务业是一项具有广阔发展前景的朝阳 产业。
专辑 B
魏 娜： 支持辽宁省养老服务业发展的财政政策优化研究
465． 56
538． 27
623． 09
辽宁省养老服务业产出
1142． 87
1391． 05
1670． 08
1966． 92
2311． 79
养老服务产值占 GDP 比例
6． 606%
7． 244%
7． 835%
8． 313%
8． 803%
2015 29151． 5 65755． 7 23843． 8 519． 099 1972． 93 715． 41 2688． 34 9． 222%
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2． 2 处于转型期的我国养老服务业发展特点 处于转型期的我国养老服务业呈现三大特点：
一是养老服务机构与相关设施仍以国家和集体投入 为主。二是非公有制养老服务发展较快。相对国营 与集体养老服务机构而言，受市场利益驱动，非公有 制养老服务 起 点 较 高，一 般 服 务 质 量 较 好，收 费 较 低，社会反映较好，竞争力较强。但相对于其他产业 来讲，养老服务业利润不高，参与者仍不多。国营、 集体所办养老机构经济压力较小，因而竞争意识不 强。但由于有政府支持，目前在集中供养方面仍起 着主力军作用。三是养老服务投资模式不断创新。 一些经济发达地区已经开始老年服务社会化、产业
据 调 查 ，现 有 的 养 老 服 务 从 业 人 员 中 ，主 要 是 招聘下岗女 工、农 村 进 城 务 工 人 员 以 及 计 划 经 济 时 期 照 顾 性 安 排 的 人 员 ，文 化 素 质 总 体 偏 低 ，专 业 技能缺乏。近年来各地在养老服务的实践中进行 了大量的探索和总结，积 极 开 展 应 急 性 培 训，养 老服务从业人员的规模和素质总体呈上升和提高 的趋势。但由于队伍规范化、制度化建设滞后，缺 乏系统的培 训 机 制 、竞 争 机 制 、管 理 机 制 ，相 当 部 分从业人员不具备专业护理知识，服务意识淡薄。 养老服 务 从 业 人 员 队 伍 总 体 素 质 不 高 ，一 定 程 度 上阻碍了养老福利服务事业的发展。据沈阳市情 况调查，全市 具 有 培 训 资 质 的 家 庭 服 务 企 业 只 有 30 家，每年培训只 有 一 万 人 左 右。尽 管 社 会 上 有 名目繁多的 培 训 机 构，也 培 训 了 一 些 家 庭 服 务 人 员 ，但 真 正 到 企 业 求 职 的 人 员 ，仍 需 重 新 考 核 和 进 行必要的培训。据对沈阳市 20 家企业调查，经过 培训上岗的仅占 30% ，没有经过培训上岗的退单 率占全部退单率的 70% 。 3． 4 养老产业的监管力度较弱。
在中国的养老服务业研究领域中，对于财政政 策的支持模式的研究相关文献和研究报告主要集中 在以下方面： 学者朱纲（ 2006） ［1］，贾康等（ 2010） 从 中国财政对养老服务业投入的目标选择与政策优化 视角，研究过我国财政政策的适度规模水平。何振 国（ 2009） 认为，选择某一单项目标（ 如养老服务业 GDP） ，从投入产出结果来判断财政政策支持养老服
3 辽宁省养老服务业发展的瓶颈研究
辽宁财政“十 二 五 ”规 划 提 出 的 六 个 保 障 措 施 中，其中第四项“积极调整优化财政支出结构，进一 步向民生和社会事业倾斜，加大财政对就业、教育、 社保、文化、卫生等公共服务领域的资金保障力度， 着力推动 经 济 社 会 协 调 发 展。”为 辽 宁 省 财 政 政 策 对养老服务业的支持提供了政策上的保障。目前， 虽然辽宁实 施 了 旨 在 让 老 人 实 现“老 有 所 养、老 有
本文将财政学、社会保障理论及产业经济学有 机结合，探索财政政策支持我省养老服务业以促进 经济发展与社会和谐双赢的路径。不仅解决我省人 口老化问题，更要解决通过财政政策改善我省现代 服务业发展速度缓慢，产业结构不够合理问题。
2 养老服务业概述
2． 1 养老服务业的涵义 到目前为止，我国养老服务业无论作为社会组