新加坡土地利用规划及其启示

新加坡土地利用规划及其启示

秦淮区住建局蔡鹏程

新加坡国土资源严重不足，然而得益于科学的土地利用规划，有限的土地获最优化利用，土地的使用以及环境的需求得到了合理平衡，支撑经济增长和提供优质社会环境两方面取得了均衡发展。他山之石，可资借鉴。

一、土地的开发利用

新加坡土地的开发利用基本上由政府控制，土地发展方式有三种，一是根据规划划拨给相关部门，二是出售给相关法定机构如建屋局、裕隆等，三是每年两次通过招标方式卖地。土地利用系统强调实用主义，尽可能减少用地成本、优化用地效率，集约节约土地――往空中、地下发展；土地利用策略是将较高密度项目设于地铁附近，相配项目集中发展，并优先发展已开发地段。

新加坡土地规划的一大亮点是白色用地，主要是给予用地在功能上更有弹性的发展空间，也给未来不可预测的功能留有发展空间。除污染性用地外，白色用地可容许多种土地类别。它被设于重要节点如地铁附近、滨海湾等。在组屋区附近，宁可建高密度而将周边空出做预留地，而不是将整个地块一次性开发完成。

我国大量土地以行政划拨和协议方式出让，造成土地的不集约利用，导致地区之间产业用地配置扭曲。据报道，我国现有城市土地面积有约６万～１０万ｈａ处于闲置状态，另有约８０万ｈａ的土地属于低效利用。

我们的土地规划留白欠缺，这并非是我们眼光长远而是意识不够。反而由于我们在规划的执行上缺乏严格的控制机制，规划经常屈服于长官意志或利益集团而出现调整或执行不到位，可是我们又很少在规划上留白，很容易为未来城市的发展制造障碍。我们不仅要因预见能力不足留白，还要为能准确预见的用地需求留白，为城市发展预留空间。

秦淮区正处于一个新的发展时期，面临的土地问题有两个方面。一是空间建设强度较低。由于受老城历史文化保护、原有红花机场周边地区控制的影响，进行建设限高控制，地区空间形态呈现低矮、用地强度不高的特征。二是土地资源短缺。区域内人均城市建设用地仅４７ｍ２；基础设施缺乏，道路用地仅占建设用地的７．４％，内部交通以及与外部的联系不畅；人口密度为２３５４３人／ｋｍ２，远高于新加坡，过度密集的人口，影响了人居环境和城市整体功能的提升。亟需通过规划调整，引导经济合理布局和人口合理分布。当前，要抓住铁路南站建设和大校场机场搬迁机遇，对区内土地资源利用方式高效重组，推进老城保护改造和有机更新，加快工业用地的调整与置换，充分挖掘用地潜力，集约利用每一寸土地。同时，借鉴新加坡经验，在地块出让前先按规划做好绿化及市政工程，以优美的生态环境、完善的基础设施配套等提升价值，实现土地收益最大化。

二、土地管理

为加强政府对土地的有效控制，新加坡政府通过强行征地的手段，把大部分土地收为国有，将私人土地加以合并，使小地块整合为大地块，为大宗发展提供用地。目前８５％以上的土地为国有，近１５％的私有土地也需服从规划要求。新加坡的土地拥有权与土地分发决定权是分开的，市区重建局负责规划的编制与实施管理，决定土地用途以及土地的批租等，确保土地物尽其用；土地管理局负责土地注册以及土地收购、买卖、租赁、划拨等具体操作，通过有效与实际的土地资讯，达到更好的土地管理。两个部门分工明确，既相互协调，又形成制衡和监控，可避免权力寻租。

与新加坡的土地产权性质不同，我国土地为国有和农民集体所有，实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。土地管理的主要内容包括规划和税费管理，我们的土地规划是科学合理的，契合了城市发展的需要，但与其它规划之间的衔接有待加强，规划执行不到位的情形比较普遍；税费管理既是土地收益的分配，也是促使土地资源优化配置的宏观调控

手段。

我国现行的土地供应管理制度对地方政府下放土地供应权，地方政府承担着土地管理与经营的双重角色。明年４月以后，国土部门及其所属企事业单位将不得直接从事土地一级市场开发，国土部门将更多地利用市场化手段配置国土资源，抓好宏观调控，在正确调整土地关系的基础上，根据国民经济和社会发展需要，规范国土资源管理秩序，合理组织土地利用，改善土地生态环境，提高土地生产率，使有限的土地资源最大限度地发挥作用。同时继续整治土地市场，健全动态监管制度，促进土地有效利用。

三、土地收益及其分配

新加坡建立了完善的土地回收与补偿机制。法令赋予政府强制征用土地的权力，并确立了对政府征用土地按开发前的价值进行补偿的原则，这使政府可以对土地进行大规模开发而无须付出太大的代价。通过法令，政府控制了实际的土地使用权，享有土地开发带来的增值收益，并把一部分收益通过组屋建设转移给了居民。土地出让收入不归现政府支配，而是纳入国家储备金管理，储备金的用途非常有限，且须经总统批准。由于土地出让收入与政府平时的收入预算案是脱离的，这就抑制了政府高价卖地的冲动。

在国内不少地区，随着工业化和城市化进程的加快，城市外延扩张，地方政府出于发展经济、提升城市形象的需要，急需大量预算外资金，土地出让收入和土地抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要来源，形成名副其实的“土地财政”。土地财政的形成，既反映了现行征地制度所引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制弊端，对地方政府行为造成的影响更不可小视。目前，土地一级开发大多由土地储备机构执行，国家设立土地储备机构的初衷，是通过政府对土地市场的垄断，增加政府对土地市场的调控能力，平抑地价，确保土地市场的运作。然而在实际运作中，不少地方为确保土地财政收入，减弱了土地储备的调控作用，土地储备中心功能异化为一个土地经营的主体，土地储备成了将土地低进高出、实现利益最大化的工具，土地成了抵押融资的抵押物。土地收益不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，也促成了以土地启动经济增长的特殊激励结构，导致政府出让更多的土地数量和出让更长的年限，形成寅支卯粮的恶性循环，影响城市的长远发展。可从转变政府职能着手，协调政府调节与市场机制的关系，兼顾效率与公平，阻断地方政府的卖地机制，努力实现土地市场供需的市场化和交易的平等化；同时改革财税体制，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的收入。

新加坡的城市规划无疑是一流的，而且能真正执行到位。我们学习借鉴其先进经验，不是注重模仿，而要立足自身特色，寻求除制度方面以外的土地利用规划中相关的新理念、新技术和新方法，树立国际视野，以高起点、高水平的规划引领带动城市形象和功能品质提升。