清政府与清末收回利权运动

2008年3月 理论学刊 M ar.2008
第3期 总第169期 Theory Jou rnal No.3Ser.No.169清政府与清末收回利权运动
张国红
(山东省政协联合日报社,山东济南250011)
摘 要进入20世纪后,清政府不得不宣布实行变革,举起了新政的大旗。

新政包括政治、经济、军事和教育等各方面的内容,其中经济方面很重要的一项便是收回利权。

收回利权运动涉及面很广,主要是路权和矿权,此外还有关税权、邮政权、治外法权等等。

收回利权运动表明了中华民族近代国家主权意识的增强和新型的民族主义力量的成长,说明了!中国人治中国∀已成为一个不可逆转的历史趋势。

关键词清政府;收回利权运动;矿权;路权;治外法权
中图分类号K257.23 文献标识码A 文章编号1002-3909(2008)03-0104-04
中国在进入20世纪之初即遭受了八国联军的侵略,被迫与之签订了屈辱的#辛丑条约∃。

这一事件深深地刺痛了中国社会各个阶层,使人们认识到中国再也不能按照过去的方式生活下去了。

在这样的背景下,1901年1月29日,清政府正式宣布实行变革,举起了新政的大旗。

新政包括政治、经济、军事和教育等各方面的内容,其中经济方面很重要的一项便是收回利权。

收回利权运动涉及面很广,主要是路权和矿权,此外还有关税权、邮政权、治外法权等等,下面分别加以论述。

一、收回矿权运动
19世纪末20世纪初,列强凭借着强大的政治和军事实力,对中国各矿务利权肆意攫夺。

据统计,自1896到1900年,清政府与各国政府及公司签订的有关矿务的条约、协定、合同达26个。

外国公司从中获得极大利益,其办矿期限之长、矿区面积之广,以及经营种类之多、纳税数额之低,都大大超出了清政府颁行的矿务章程规定的范围。

同时这些在中国办矿的外商公司都受到治外法权的保护,可以在中国为所欲为。

因此,外国资本在中国开办矿务,不仅是对中国主权的破坏,而且危害了清政府正常的地方统治秩序,阻碍了中国自办矿业的发展,特别是对清末开办矿务以振兴商务新政的实施有着巨大的消极影响。

在收回矿权的运动中,清政府首先采取的办法是将矿区控制起来。

这一办法由时任工部左侍郎、会办商务大臣的盛宣怀提出。

他说:!无穷无尽之地宝,若不早为设法保全,一经外人明取暗索,数年之后,尽属他人。

将来中土人才辈出,能自举办,而产矿美地已非我所有,%%惟有将民间产矿之地,由公中筹款自购,力争先著而已。

∀[1](P94-95)控制矿地既可避免洋人私购矿地,抵制外资矿权的继续扩展,也可为中国将来自办做准备。

为了限制外资办矿,清政府谕令商部着手修订矿业法规,以避免光绪二十八年(1902)外务部奏定的矿章中的一些流弊。

1904年3月,商部正式奏准#矿务暂行章程∃。

该章程共38条,对探矿开矿执照的区分、地区的限制和期限以及矿税等都有简明的规定,其目的是置外资办矿于中国矿章的管辖之下。

如第19条规定:!洋商既愿附股,即以甘任此项各款章程,一律遵守勿越。

∀限制外资办矿的意图明显地表露出来。

该矿章颁行后,引起了各国的不满,然而商部坚持初衷,使该矿章在保护矿权和倡导自办矿业两方面,发挥了积极的作用。

收回矿权运动在直隶、山东、河南、安徽、浙江、四川、云南和福建等省迅速兴起。

一时间,列强以前在中国所攫得的各项矿权,均成为各省官绅士民收回自办的目标。

在收回矿权运动进一步发展期间,外务部和商部拟定的具体办法是:!遵循中外间原先签订的一些办矿合同,对逾越该契约内规定办矿期限的各矿,即依据约内明文,将该办矿合同&作为废纸∋,而将原归外人的矿权收回。

∀!一般说来,清廷对于外资矿权&逾限作废∋的政策,所收的效果,尚极良好。

∀[2](P130-131)
清末的收回矿权运动蓬蓬勃勃地开展了8年多
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的时间,某些区域庞大的矿权得以无条件收回,如英商惠士公司的浙江衢、严、温、处四府矿权,法商大东公司的福建建宁、邵武、汀州各府矿权等等。

但多数比较重要的矿区则由中国出资赎回,如山西矿权付出赎款275万两,安徽铜官山矿权赎费为40余万两,云南矿权赎费为150万两等等,总计达520余万两[2](P276)。

在国家财政极为困难的情况下,清政府和各省督抚尚肯付出如许的巨额赎款,可见中国官绅收回利权愿望之热切!
二、收回路权运动
19世纪20世纪之交,中国在丧失矿权的同时,路权也大量丧失。

各国均想获得在华的铁路,以便控制中国,并为瓜分中国做准备。

清政府被迫向俄、法、比、英、美、德等国大量出让铁路承筑权。

督办铁路大臣盛宣怀一手签订的名义上号称!商办∀的铁路借款合同,合计线路总长为4200多里,借款总额达3亿元。

这些合同往往附有苛刻的政治和经济条件,因而造成中国铁路利权的严重丧失。

对于路权,清政府也是极力设法收回。

商部奏折称:!农工路矿诸政,为今日刻不容缓之要图∀。

!事不一端,力难并举,首要路权∀[3](P5253)。

在收回路权运动中,清政府起了主导作用。

整个收回路权运动始自光绪三十年初湘、鄂、粤三省官绅所发动的撤废美商合兴公司粤汉铁路的行动。

由于清政府的积极交涉和三省官绅的坚持,最后美国终于同意中国将粤汉路权收回。

此后,在清政府的大力倡导下,中国兴起了自办铁路的高潮。

靠自己的力量修建由自己控制和经营的铁路线网,成为全社会的共识。

日俄战争爆发后,受到日本人节节胜利的刺激,中国的民族主义运动蓬勃发展,收回路权的运动也进一步高涨。

在这一阶段,清政府采取了较为稳健的政策,即在牵涉到外资承诺的有关各线路权时,原则上仍继续筹借外债,但在可能的范围内,努力改善借款的条件;对于外人已控制或由外人非正式控制而订有办路草约的各项铁路利权,则着手运用各种合理而颇具强制性的方法,以求对原订合同有所补救,或进一步将原已确定丧失了的利权收回。

这一阶段的路权交涉涉及德英两国公司原订的津镇路权,英国公司原订的沪宁、苏杭甬、广九等路权,以及法、比公司承筑的京汉路权等。

在清政府和地方官民的努力下,其结果是或将路权赎回,如京汉路权;或将原订筑路合同条文加以修改,得以收回一部分利权,如沪宁铁路的续借款由原来的9折改为9.55折,总管理处则由华员2人、洋员3人改为华人总办1人,洋员只有在总办领导下主管下属部门的权力[4](P3083)。

广九铁路取得的成功更大,所有建路的用人用款以及工序均由两广总督决定,开工后由总督派一华人为总办,英人只管工程与账目。

可见此一阶段的收回路权运动取得了显著成效。

1908年,光绪皇帝和慈禧太后相继去世,清政府内部发生权力更替,稳健地收回外资铁路利权的政策渐渐改变。

清政府拟将各省商办的铁路收为官有,并想利用建筑铁路的名义来大借外债,以缓解其财政困难。

宣统三年(1911)清政府宣布实行!干路国有∀政策,这引起了广大绅商的反对,终致川汉铁路反对国有的风潮点燃了武昌起义的导火索,清政府的统治很快陷于风雨飘摇之中。

三、收回治外法权与法律改革
治外法权又名领事裁判权,是西方列强借口中国!法律不良∀、!刑罚残酷∀而强迫清政府缔结的不平等条约中所规定的一种特权,其主要内容是:凡在中国享有治外法权的国家,其在中国的侨民如成为民事或刑事诉讼的被告时,中国法庭无权审判,而必须由其本国领事依照其本国法律处理。

第一次鸦片战争之后,治外法权还仅由英、美、法等少数几国享有且限于五口之地,就条文内容而言,也大都符合治外法权的固有意义。

但是经过了第二次鸦片战争,几乎所有的资本主义国家都在中国取得了这种特权,而且治外法权从原来的五口扩展到沿海各省,并深入内地,条文内容也有了深刻变化,超出了治外法权的原有意义。

列强通过!观审∀、!会审∀及建立领事法庭、公审公廨等,插手华民案件,进一步侵夺中国的司法主权,加深了中国半殖民地化的程度。

治外法权的种种弊害,不仅激起了中国人民的愤恨,就是统治阶级本身,也因为处处受到这种特权的掣肘而欲废之。

于是清政府正式提出进行法律改革,希望列强由此而放弃治外法权。

1902年初,中英谈判#续议通商行船条约∃,清政府在谈判中明确提出了收回治外法权的要求,英国表示:!中国深欲整顿本国律例,以期与各国律例改同一律,英国允愿尽力协助以成此举。

一俟查悉中国律例情形及审断办法,及一切相关事宜皆臻妥善,英国即允弃其治外法权。

∀[5](P67)之后,在与美、日、葡等国签订的条约中,亦有内容完全相同的条款。

除欲收回治外法权的动因外,清政府也深感中国的司法积弊甚深,实有修改法律及进行改革法制
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的必要性和迫切性。

于是,1902年清政府正式下令修改律例:!着派沈家本、伍廷芳将一切现行律例,按照交涉情形,参酌各国法律,悉以考订,妥为拟议,务期中外通行,有俾治理。

∀[3](P5445)这次法律改革的内容包括修改#大清律例∃,制定诉讼法、民法和商法,实行司法独立以及改革狱政等方面的内容。

法律改革打破了过去刑民不分、诸法合体、司法和行政混而为一的传统中华法系,开始建立了司法和行政分立的制度。

这是资产阶级法律制度的先声。

尽管清末的法律改革没能达到收回治外法权的目的,但对清末社会的发展起了积极的作用。

在进行法律改革的同时,清政府对无约国人的管辖权开始给予关注。

1906年完成的#大清刑事民事诉讼法∃第259条规定:!如外国人在中国境内犯罪,该犯之本国未与中国订立条约,或未遣领事官驻扎着,该犯由中国会堂拘拿,审讯得实,即按中律治罪。

∀[6](P98)显然,保留对无约国人的管辖权,就使得早先笼统给予外人的治外法权范围上有所缩小。

因此这和改革法制以作收回治外法权的准备一样,标志着清末中国近代国家意识的深化。

四、清末收回邮政主权的努力
资本主义列强侵犯中国邮权主要是通过殖民侵略性质的客邮来进行的。

第一次鸦片战争后,随着五口通商,客邮开始出现。

到了咸丰年间,北京条约签订后,客邮便迅速蔓延到各地。

这些客邮在中国领土上行使他们本国的邮政章程,收寄其本国侨民及中国人交寄的信件,而且由于客邮来往邮件都以本国邮袋装运,不受中国海关检查,所以他们可以以此作掩护,从事鸦片、吗啡、高根等毒品及珠宝等的贩运和走私活动。

客邮的存在,严重地侵害了中国邮权的完整。

客邮的产生是以中国没有畅通的现代邮政为借口的,所以要取缔客邮就得首先创设本国的现代化邮局。

中国近代的邮政是由海关兼办的,故有!海关邮政∀之称。

几经筹议之后,1896年3月,清政府正式开办大清邮政局,办理收寄外国邮件,并委派总税务司英人赫德为总邮政司。

中国邮局虽创办不易,然而一经建立,便有了收回邮权的理由。

当时虽然中国邮政的大权为外人所掌握,但是客邮的存在,对于企图独揽中国邮政大权的赫德等人来说,自然是一个障碍,彼此之间不可避免地会发生冲突,因而在禁阻客邮这一点上,他们与清政府趋于一致。

光绪二十九年3月,外务部正式照会有关各国,要求驻华使节转商各国政府撤回邮局[7](P110)。

但未得各国允诺,客邮发展如故。

不得已,中国改采控制运邮工具的对策。

清政府先后对轮船运邮和铁路运邮作了限制,鼓励运送中国邮局的邮件,限制运送他国邮局的邮件。

这一举措在当时收效不大,于是清政府又转而采取与诸国联邮的办法,借以谋取各国对中国邮局的效率产生信心。

中国邮局先后与法、日、美、德等国订立了互寄章程和联邮条款,明确规定这些国家的在华分局!所定票价不得较中国稍低∀[8](P1383)。

这是保护中国邮政业不受客邮低价冲击的手段。

然而实行客局联邮,目的在于维护邮权,所以宁可亏本经营。

参加国际邮盟,也是中国寄望取消客邮的方法之一。

早在1895年4月,驻英公使即照会邮盟,表明加入之意。

次年的华盛顿及1906年的罗马会议,中国都曾派观会大臣参加。

中国正式加入邮盟是在1914年。

中国加入邮盟后,各国在华的客邮实际已无存在的理由,不过中国依然未取得撤销在华客邮的允诺。

在禁阻客邮的同时,清政府也努力限制外国对中国邮局的控制。

1906年8月清廷设立邮传部, 1911年邮传部正式接管了邮政。

此时,东起中朝边境,西至西藏拉萨,北到蒙古库伦,南抵海南琼州,都有了邮政局所,初步构成了遍及全国的邮政网线。

五、海关权力的逐步收回
近代中国的海关是在外籍税务司管理之下。

海关在初创时期,职权限于外商轮船贸易的管理,因此和外商的矛盾大于华商。

但在19世纪70年代以后,随着民族矛盾的上升,总税务司赫德介入了外交事务,海关干预的事务越来越多,权力也越来越大。

1901年前,海关分设征税、教育、船钞、邮政四个部门,号称四股。

其中除征税外,其它都并非属于海关的范围[9](P68)。

西方资本主义国家在掌握了海关这一国家经济大门的钥匙之后,便利用它为外国资本家推销商品和攫夺原料而取得特权和便利,进而侵占中国的沿海航运和内河航运,操纵中国的财政金融,干预政治,并造成了中国连续多年对外贸易逆差和财富外流,加深了中国社会的半殖民地化,损害了中国的主权,致使中国朝野人士深感不安。

清政府一步步地收回海关职责外的职权,限制和削弱海关的权利。

1903年清政府设立了商部,它成立后不久即接管了海关的商标注册权,随后又接管了由海关主办了30年的国际博览会的中国展出权。

此后,清政府着手接管海关权力。

1906年5月,清政府外务部发给海关总税务司
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一个札文,内称:!奉上谕,户部尚书铁良著派税务大臣,外务部右侍郎唐绍仪著派充会办税务大臣,所有海关所用华洋人员统归节制。

∀[10](P508)对总税务司来说,这不啻是个晴天霹雳!根据这个文件,40多年来一向由总理衙门大臣统辖的海关改归税务大臣统辖了。

紧接着,清政府于7月22日成立税务处,从海关调用了一批资深而有经验的办事人员。

税务处的设立取代了外交机构管辖海关的职能,这表明中国不再让总税务司干涉外交事务了。

之后,为了培养本国的高级税务人员,达到中国人治中国海关的目的,1908年4月税务处设立税务学堂,更进一步表明了清政府改变海关隶属关系的意图。

削弱海关权力的最后一个重大措施是邮传部接管邮政。

在邮传部的坚持下,几经交涉,终于确定了接管邮政的日期为宣统三年5月1日。

这样,海关总税务司掌管的海关职责外的业务,除港务外债赔款等仍旧保留外,其它的几乎被接管殆尽。

清政府收回海关权力的努力获得了初步的成功。

六、小结
通过上面的论述可以看出,在晚清,随着主权观念日趋深化以及民族主义运动的发展,清政府对于保存利权和收回利权确实有了更为明确的认识,并作出了种种努力,取得了一定的成效。

在清末财政拮据、内外交困的情况下,清政府仍愿为收回利权付出巨额资金,这种主观上的坚韧努力,是应予以肯定的。

收回利权运动使中国在同帝国主义国家的抗争中前进了一步。

而且在此期间,清政府采取了一系列奖励发展工商实业的措施,大力倡导自办企业,从而促进了民族工业的发展。

清末收回利权运动的发展与国际局势的变化也是息息相关的。

日俄战争之后,列强对华政策有了很大的转变,各国一改往日偏重政治性鲸吞攫夺的政策,而更加注重采用经济性的和缓政策。

由于协约国和同盟国之间的对立日趋尖锐,各国对中国都无积极经营的意图;日本刚在南满获得广泛的路矿利权,尚待消化,无暇他顾;美国则仍想贯彻其原先的对华门户开放政策。

这一局势就给中国的收回利权运动提供了一个较宽松的国际氛围,这是收回利权运动得以较为顺利地展开的一个外部因素。

清末民族主义运动的蓬勃发展对收回利权运动起了积极的促进作用。

随着中国资本主义的发展,中产阶级的力量不断壮大,具有了一定的实力。

他们以各省绅商(包括留学生、传统绅士与新兴商人)和部分地方官吏为主。

列强对中国利权的攫夺势必侵害他们的利益,所以他们痛恨不平等条约的存在,痛恨中国利权的丧失。

但他们也深切认识到,以中国现在的力量还不足以改变目前中外间的不平等现状,于是他们便从经济方面入手,以逐步达成中国政治自由的愿望,其最主要的行动就是参加收回利权运动。

这与以孙中山为首的新兴革命派的奋斗目标是不尽相同的。

总之,清末的收回利权运动取得了一定成效。

但由于中国的衰弱,所以结果并不非常理想。

中国原已丧失的利权并没有完全收回,而且事实上丧失利权的现象仍不断发生。

不过我们也要看到,清末的收回利权运动表明了中华民族近代国家主权意识的增强和新型的民族主义力量的成长,说明了!中国人治中国∀已成为一个不可逆转的历史趋势。

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作者简介:张国红(1969( ),女,山东淄博人,历史学硕士,山东省政协联合日报社文史周刊部主任、高
级编辑。

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