关于农业保险发展的思考及对策

关于农业保险发展的思考及对策

李善君

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，进一步指明了要发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制的现代农村金融保险制度的建设方向。我国是世界上最大的农业国家，农业在我国的国民经济中发挥着基础性作用。同时，农业也是弱质产业，在建设现代化大农业，发展农业保险，建立现代农业保护伞是必不可少的。我国农业占GDP中的份额不小，农业保险就是一个巨大的潜在市场，健全农业保险，开拓我国保险市场显得尤为紧迫。

一、问题的提出

近年来，农民收入增长缓慢和城乡收入差距不断扩大已成为现阶段我国经济发展中最迫切需要解决的问题。农民增收难是由多种因素造成的，其中很重要的原因之一就是和其它产业相比，农业是典型的“高风险、低收益”性产业。我国是受自然灾害影响最为严重的国家之一，农业受灾面积占种植总面积的比重在30%以上，比发达国家高10%～20％，成灾面积占总面积的比例也一直在20%左右波动。去年的南方雪灾、汶川地震以及“蛆虫柑橘”事件等，都给农民、农业、农村经济发展带来了巨大损失。

自然灾害如此频繁，但我国对农业灾害的损失补偿水平很低，一直维持在2%～5%左右，补偿手段也很单一，只有政府救济、灾害扶持和农业保险三大类，其中以政府救济和灾害扶持为主，占了整个补偿的90%以上，农业保险作为一种主要的风险管理形式，在鼎盛时期的1992年也仅占总赔偿额的25%左右。从1992年开始，农业保险在农村自然灾害补偿中的比例不断下降。作为世界上农业自然灾害比较严重的国家,我国脆弱的农业,亟须农业保险的有力保障和支持。

二、原因分析

目前我国的农业保险仍存在着各种各样的问题,现行的农业保险组织体系不适应农业保险发展的需要。一方面农业保险的有效需求不足，另一方面商业保险公司开展农业保险业务的积极性不高，农业保险的发展面临供求“双冷”、资源短缺、人才匮乏、缺少政策扶持等问题。

一是供给不足，导致农业保险发展缓慢。由于传统农业以家庭为基本生产单位，生产规模小、经营粗放、低投入、低效益，使得农业风险复杂，保险经营技术要求较高。加之农业生产受自然条件影响较大，自然灾害的不可抗性使农业保险具有高风险、低收益的特征，造成农业保险业务赔付率高，亏损严重。如此大的风险，使以营利为目的的商业保险公司不愿意拓展农业保险市场，影响了农业保险的深度和广度，导致农业保险发展缓慢。

二是需求乏力，农民主动投保意识不强。一方面，受迷信思想和小农意识的影响, 许多农民对保险认识不足,风险管理意识差，很难相信保险对生产和生活的保障作用。另一方面，超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能,经营规模过小使农民产生较低的预期收益,因而不愿意付出保险成本。由于农业保险风险大、农业保险项目经营经常入不敷出,保险公司对其要求较高保险费率, 加之国家支持和补贴较少,相对农民收入而言,保险费率较高,抑制了农民对保险的需求。

三是机制缺失，未形成风险利益共同体。农业保险、农村金融对农业、农民、农村企业均具有通过风险支持获得收益的共性特征。农业保险作为市场经济条件下现代农业发展重要支柱，它本身所具有分散风险、补偿损失的功能，可为农业和农村金融保驾护航。但是，农业保险与农村金融目前没有形成风险利益共同体，让农村金融独自承担“三农”信贷支持的风险和收益。如果农业保险介入，通过与金融机构打造风险利益共同体，分担农业金融的风

险，将使农业贷款风险大大降低，从而增加农村金融对社会主义新农村建设的支持力度，促进农业增产、农民增收和农村经济发展。

四是立法滞后，政策扶持落实没有到位。我国至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策对农业保险业务予以扶持。《农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。1995年颁布的《保险法》提到，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。由于法律并没有明确规定政府在农业保险中的职能和作用，致使我国政府支持农业保险的随意性很大，农业保险也就无法可依。由于立法滞后，国家提出对农业保险的扶持都是宏观层面的，往往因缺少具体支持政策而落不到实处，这也是农业保险发展缓慢的一个重要因素。

五是人才短缺，专业保险从业人员不够。长期以来,我国保险业由于受到各种因素的干扰,发展呈现多次起落,保险人才断层。目前我国保险从业人员大多是从其他行业转来的,没受过专门保险教育。而农业保险经营的复杂性、艰苦性,更是导致人才奇缺。因此,从业人员现状是经验型多、知识型少，保守型多、开拓型少，单一型多、复合型少，粗放型多、效益型少。数据表明,我国保险市场人才供需比例约为1:4。人才的极度匮乏,特别是核保、核赔、精算等技术型人才和管理、营销、培训等复合型人才的严重不足,已成为制约保险业快速发展的重要因素。

三、对策及建议

一要建立完善农业保险体系。商业保险公司要改变经营方式, 完善农业保险供给体系,增加农业保险的供给。要进一步拓展农业保险经营机构的职能,克服农业保险中的逆向选择。要坚持自愿参加的原则，扩大政策宣传，建立基层的相互保险合作社，让农民充分了解相互保险的性质、特点和赔付方法等，提高农民的投保参保意识。省、市、县应建立相应的农业保险合作经营机构，为基层保险合作社提供业务指导和再保险服务。要培育具有专业知识和开拓创新精神的农业保险人才,提高农业保险机构的经营管理水平和市场的多层次需要。

二要加强政府对农业保险的扶持。利用政府的财政政策、金融政策等手段，配合市场机制、价格机制的共同融合来支持农业保险的运作，确保农场主、农户的实际利益得到保障。对商业性保险公司的农业保险业务，政府可提供适当费用补贴，激励其参与农业保险的经营与代理。若遇大灾之年，准备金积累不足以支付农业保险赔款时，政府可向经营农业保险的各类机构发放无息贷款，并让其从以后的经营盈余中逐年归还。实行税收优惠、财政补贴和再保险政策,对农业保险进行补贴，鼓励其参加农业保险。建立农业保险再保险机制,发展农业再保险市场,扩大风险分散面,达到风险分散的目的。

三要加快完善法律保障体制。我国现行的《保险法》实质是一部商业保险法，而农业保险中的大部分是政策性保险，商业保险与政策性保险的经营目标大相径庭，用现行的《保险法》指导农业保险会存在许多问题。因此，应尽快颁布专门的《农业保险法》，对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、税收规定、资金运用等方面以法律的形式进行规范，确立法律和政策依据，以便于实际运作。

四要防范农业保险道德风险。由于农业生产极高的信息不对称性，道德风险尤其严重，必须采取有效措施予以规避。应充分发挥相互保险的优点，提升农民的主人翁意识，加强投保人之间的互助和监督；精心培养专业的农业保险队伍，深入细致地开展定损工作，加强制度建设，建立一套规范的工作步骤和程序，并不断地根据工作开展的实际情况进行调整和完善，以最大程度地防止监管漏洞。

五要尽快建立农业保险基金。建立保险基金是建立现代农业保险市场运行模式成败的关键。保险基金的形成，要依靠国家政策的扶持，在国家财政政策的引导下，在税收、利率方面得到政府支持。农业保险基金的筹措，建议可由农业发展基金中出一部分，民政从救济金中出一部分，乡镇企业从上缴资金中出一部分，加上商业保险公司的垫底资金，形成雄厚的