增减挂钩政策与实践讲义

整合政策，创新制度改革 例如：增减挂钩与土地流转

增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转紧密结合，成为 农村土地管理制度的一项综合性的农村土地管理制度改 革政策，充分发挥项目整合、挂钩调节的整装优势，提 高政策的综合效益。 将存量建设用地再开发、建设用地增减挂钩和农村土地 流转整合到统一的制度下，既可实现分布零碎、地块狭 小的农村建设用地调整整合，又可以将流转范围覆盖到 广大农村腹地，同时还整合各类涉农资金，有效解决了 农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护 等基础设施配套的难题。
政策要点

5.指标控制。周转指标是作为挂钩工作中用地布局调
整、空间腾挪周转使用的。对周转指标的管理使用，有关 文件规定： 周转指标纳入土地利用年度计划管理 周转指标专项用于控制试点地区试点和项目区建设规模 试点地区试点规模和项目区内建设面积不得大于下达周 转指标规模 不得擅自扩大周转指标规模或循环使用周转指标 周转指标使用后，要在规定时间内用项目区内拆旧地块 整理复垦的面积归还（一般不超过三年）


上世纪90年代，建设用地置换、周转和土地整理折抵
《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号 《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号） 《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》国土资发〔2000〕408号 《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207 号） 《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号） 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号） 《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号） 《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号）
城乡建设用地增减挂钩 政策与实践
国土资源部土地整治中心
主要内容
1 2 增减挂钩内涵与演变
增减挂钩意义与作用
政策要点和基本要求
3
4 5
6
经验总结和典型借鉴
下一步挂钩工作的目标任务
基本内涵
指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块） 和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目 区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上， 最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合 理的目标。 拆旧地块
是深化农村土地管理制度改革的重要举措
土地利用形态破碎、零乱
655个城市、近2万个建制镇、64万个行政村、 330万个自然村主要分布在耕作区 田坎面积达1.87亿亩
沟渠占地0.73亿亩
田间道路约为1亿亩
农业区土地形态：美密苏里
连片农田 相对集中的居住地
农业区土地形态：华北平原
破碎的农田
分散、无序的农村 居民点
发展规范：

国发〔2010〕47号
文件对增减挂钩试点工作提出了严格要求：

坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向 坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为 严禁突破挂钩周转指标 严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼 严禁侵害农民权益

国土资源部出台文件规范推进试点

《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号） 《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见》的通知（国土资 发〔2011〕80号） 《关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕 975号）

挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部 门协同配合，共同推进。
政策要点

2.试点审批。开展增减挂钩试点，必须在符合土地利用总体 规划和土地整治规划、纳入土地利用年度计划的前提下，经 国土资源部批准。 挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得以各 种名义擅自开展增减挂钩和建设用地置换活动。 农村内部乡村、村村挂钩推进小城镇和中心村建设的试点 项目，也必须经省级人民政府批准，并控制在国家下达的 增减挂钩指标内，纳入试点管理。 对在国家下达增减挂钩指标外，自行开展增减挂钩或建设 用地置换的，经严肃整改符合增减挂钩试点规范要求的， 作出分年度核销指标的计划安排，报部审定后，逐年纳入 增减挂钩试点管理。
农业用地基础设施薄弱
全国有灌溉条件的耕地不足47% 中低产田比例占全国耕地面积2/3以上
全国主灌区骨干工程完好率不足40%
大部分水浇地灌溉设施老化失修严重
优、高、中、低等地比例结构
优、高等地占1/3
16.71% 2.67% 29.98%
1-4等 5-8等
50.64%
，优(2200-3000斤) ，高(1400-2200斤)
试点推进：

国家出台文件正式启动试点




《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十条明确提 出：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。 为落实28号文件要求，切实做好试点工作，扎实推进农村建设用地整理，部先后 出台 《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意 见>的通知》（国土资发[2005]207 号） 《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169 号） 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）
将增减挂钩与农用地整理、基本农田建设相结合，田、水、路、林、村统筹推进，
即能增加有效耕地面积，又可提高耕地质量，改善农业生产环境，为农业规模化、 产业化经营创造了条件。引导资金、技术和项目向农村流动，有利于扩大农村投资， 推动农业规模经营和产业化发展，促进农业增效、农村发展和农民增收。 是深化农村土地管理制度改革的重要举措

主要内容
1 2 增减挂钩内涵与演变
增减挂钩意义与作用
政策要点和基本要求 经验总结和典型借鉴 下一步挂钩工作的目标任务
3
46 5
政策要点
为实施好挂钩政策，确保挂钩试点工作取得好的结果， 近年来国土资源部出台了一系列管理规范。基本规定如下 ：

1.职责分工。国土资源部负责对挂钩工作的政策指导
、规模控制；省（区、市）国土资源部门负责辖区内挂钩 工作的总体部署、试点审批和监督管理；市、县国土资源 部门负责本行政区域内挂钩工作的具体组织实施。
基础设施和公益设施落后
城市化率不断攀升
30 41.80% 43.00% 43.90% 25.9 22.91 20 16.33 15 16.37 14.51 13.87 19.65 18.83 19.16 44.90% 45.70% 45.00% 40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 10 15.00% 10.00% 5 5.00% 0 00年 01年 02年 03年 04年 05年 06年 07年 08年 0.00% 50.00%

挂 钩 试 点 工 作 组 织 实 施 流 程
主要内容
1 2 增减挂钩内涵与演变
增减挂钩意义与作用
政策要点和基本要求 经验总结和典型借鉴
3
46 5
下一步挂钩工作的目标任务
意义作用
是统筹城乡发展，促进新农村建设的重要途径 通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，减少了农村居民点的数量，优化城乡建 设用地结构布局，使全面建设新农村成为可能。将农村建设用地整治节余的土地 指标调剂使用，能够有效解决城镇发展“缺指标”、新农村建设“缺资金”的问 题，推动新农村建设和城乡一体化发展。 是建设高标准基本农田，破解“双保”难题的载体和抓手
25 36.20%
37.70%
39.10%
40.50%
数据来源：中国国土资源 公报及中国统计公报
非农建设占用耕地 （单位：万公顷） 中国城市化率
增减挂钩正是一项 有效的政策措施
意义作用
是统筹城乡发展，促进新农村建设的重要途径 通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，减少了农村居民点的数量，优化城乡建 设用地结构布局，使全面建设新农村成为可能。将农村建设用地整治节余的土地 指标调剂使用，能够有效解决城镇发展“缺指标”、新农村建设“缺资金”的问 题，推动新农村建设和城乡一体化发展。 是建设高标准基本农田，破解“双保”难题的载体和抓手


《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发〔2000〕408号） “为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以 根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照‘总 量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还’的原则，对国家和省级 试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。。
将增减挂钩与农用地整理、基本农田建设相结合，田、水、路、林、村统筹推进，
即能增加有效耕地面积，又可提高耕地质量，改善农业生产环境，为农业规模化、 产业化经营创造了条件。引导资金、技术和项目向农村流动，有利于扩大农村投资， 推动农业规模经营和产业化发展，促进农业增效、农村发展和农民增收。 是深化农村土地管理制度改革的重要举措 增减挂钩是土地管理政策的创新，几乎涉及农村土地管理的各个方面。增减挂钩政 策的实施，必将引起农村土地产权制度、集体土地流转、土地经济关系、耕地保护 机制，以及农民生产生活方式等方面的变革。增减挂钩试点，可以为农村土地管理 制度的改革提供前提、条件和保证。
城乡建设用地增减挂钩
挂 钩 实 施 前
建新地块 现状城镇用地及允许建设区
限制建设区
基本内涵
确保增减挂钩试点实施后，城乡建设用地面积不扩大， 耕地数量有增加、质量有提高。
拆旧地块
建新地块有偿收益返还
挂 钩 实 施 后
建新地块 现状城镇用地及允许建设区
限制建设区
政策演变
发展规范
试点推进 政策引导
自发开展
9-12等 ，中(600-1400斤)
高等地 中等地 低等地
优等地
13-15等，低(< 600斤)
全国农用地（耕地）等别分布图
江西某项目区土地复垦 整治后现场照片 湖北武汉市汉南区土地 复垦整治后现场照片 江苏昆山市万顷良田建 设工程整治后现场照片
意义作用
是统筹城乡发展，促进新农村建设的重要途径 通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，减少了农村居民点的数量，优化城乡建 设用地结构布局，使全面建设新农村成为可能。将农村建设用地整治节余的土地 指标调剂使用，能够有效解决城镇发展“缺指标”、新农村建设“缺资金”的问 题，推动新农村建设和城乡一体化发展。 是建设高标准基本农田，破解“双保”难题的载体和抓手
政策要点

3.规划统筹。试点市、县应当依据土地利用总体规划
，编制挂钩专项规划，统筹安排挂钩试点工作；同时，要 依据挂钩专项规划，编制项目区实施规划，合理确定城镇 建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。



土地利用总体规划：统筹安排农田保护、城镇村发 展、基础设施建设等的规模和布局 挂钩专项规划：城乡建设用地建新拆旧挂钩规模、 空间布局和时序 项目区实施规划：项目区的组成、拆旧复耕、建新 用地、农民安置、农业生产、资金运作、组织管理 等进行具体部署。


政策引导：

《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号） “要通过挖潜，改早旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地， 解决城镇建设用地。”“要严格闲置分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规定 集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。” 《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号） 县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定 数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周 转指标由省级国土资源部门单列，要求“总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年 度检查，到期归还”。
政策要点

4.项目区设置。挂钩工作以项目区实施为核心，组织
实施试点 。项目区应选择农村建设用地整理复垦潜力较 大wenku.baidu.com当地政府重视，群众积极性较高，村集体工作能力强 ，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需 资金。
①
②
③
项目区应按照对应原则设置，严禁跨县级行政区域设 置。 增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕 地，并尽可能与周边耕地集中连片，有条件的，应积 极建设高标准基本农田。 统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规 模和范围，合理安排建新区的城镇村建设用地比例。