说理式文书

推行说理式执法文书加大依法行政力度
我们某食品药品监管局为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，切实提高全局干部职工依法行政能力，更好地推进依法行政工作，杜绝行政不作为、乱作为违规违法现象，从2007年起，我们射阳食品药品监管局在盐城市食品药品监管系统率先推行说理式行政处罚执法文书。

通过两年多“说理执法”新模式的实践，我局行政执法水平得到了有效提高，基本达到到说明事理、说通情理、说透法理的预期效果。

在具体执法过程中，将说理贯穿于执法之中，带来了广大群众因了解而理解、因理解而支持、积极配合执法的良好局面。

从而更好地维护相对人的合法权益，化解矛盾和争议，促进规范执法、文明执法、和谐执法。

实践证明，这样做，不但容易消除了行政相对人的对立情绪，也确实提高了执法人员的办案水平，创造了双赢的局面，收到了很好的效果。

如何才能更好地把说理式执法文书在我们食品药品监管系统加以普及推广，并将说理式执法模式向纵深延伸，笔者认为可以从以下几个方面加以探讨和研究。

一、统一处罚文书格式，规范行政处罚行为
行政处罚水平究竟如何，处罚是否公正，往往最终体现在行政处罚文书上，如果处罚文书不规范、不完善，就会导致行
政相对人不理解、不服从，甚至会引起行政复议或行政诉讼，造成不良影响。

所以统一行政处罚文书格式，规范行政处罚行为，在行政执法中就显得十分重要和尤其迫切。

从2007年起，射阳食品药品监管局积极推行说理式行政处罚文书模式，把这种被人称为“阳光执法”的说理性行政处罚文书贯穿于执法始终，努力做到说明事理、说通情理、说透法理，使受罚对象心服口服，一举改变了原处罚决定书中的“某人某事违反了法律第几条第几款第几项”，而没有具体引用法律原文，也无说理分析的情况。

规范化的说理性行政处罚决定书具体内容包括以下几个方面：违纪违法的事实、引用法规的具体条文、处罚额度的有关规定等，从而使当事人更加清楚地明白自己的行为违犯了哪条法律、法规以及处罚的尺度，增加了行政处罚的透明度。

推行“说理执法”新模式，在执法过程中，将说理贯穿于执法之中，改变了原来只言片语的简单文书，不但当事人看得懂，而且容易达到被处罚人口服心服的效果，带来了广大群众因了解而理解、因理解而支持、积极配合执法的良好局面。

实践证明，这样做，不但消除了行政相对人的对立情绪，也提高了执法人员的办案水平，创造了双赢的局面，取到了很好的效果。

二、案件表述完整准确，认定事实详细充分
违法事实是案件定性的基础，是实施处罚的前提。

俗话说“事实胜于雄辩”，对违法事实的认定，一方面要慎重谨慎，另
一方面又要证据确凿。

不可想象，违法事实还没有认定清楚，就实施处罚。

《行政处罚法》明确规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据”，因此，在制作行政处罚决定书时，我们食品药品监管部门非常重视违法事实的描述，力求做到客观、准确、真实、详细。

一是陈述案件查处过程。

对案件的来源、现场检查的内容、强制措施的方式、调查取证的情况、抽样检验的结果、检验报告的送达等方面进行完整的交待，陈述整个案件的查处过程。

二是案件事实认定完整详细。

案件事实就是案件发生的一切事实情况，包括时间、地点、人物、过程、结果。

执法人员要将当事人违法行为发生的整个过程详细完整地反映在处罚书上。

对行政相对人在什么时间、什么地方、采取什么手段、出于什么目的、实施何种违法行为，以及违法行为造成的危害后果都要进行清楚的叙述。

三是逐一列举佐证证据。

详尽的事实必须有翔实的证据来佐证，佐证案件事实的证据事关案件查处的定量定性，执法人员在办案中必须认真调查，仔细收集证据，特别是注意除询问笔录以外的其他原始证据的收集，使证据收集越来越详细和规范，做到事无遗漏逐一列举，证据越详细确凿，案件定性就越准确到位。

目前行政处罚决定书强调将印证案件事实的所有证据予以列举，就是为了防止案件出现无谓的缺陷和失误，被行政相对人申诉、诉讼。

通过上述三方面的叙述，违法事实和查案经过跃然纸上，证据与事实环环相扣一
一对应，使行政相对人对自己的违法行为一目了然，既增强了说服力，也体现了“事实清楚、证据确凿”的原则。

三、全面诠释适用法律，教育处罚相得益彰
“以事实为根据，以法律为准绳”是行政执法机关实施行政处罚的原则和宗旨，因此，正确适用法律条款是行政处罚的关键，也是行政处罚决定书中应重点表述的部分。

我们在完整描述案件事实的基础上，在行政处罚决定书中，还要对适用的法律条款名称、内容进行了全面、详细的诠释，使行政相对人可以清楚地对照法律条文，明白自己违反了什么规定，应该受到什么样的处罚。

同时，还结合相应法律、法规和规章的规定，对当事人的违法性质和案件性质进行客观分析，准确定性，并对适用某一法律条款作为处罚依据的理由作出解释。

由于案件的千差万别，法律适用的理由应全面表述，执法人员更应当结合个案对法律、法规进行更详尽进行的法理阐释，以充分的说理来论证采用特定的法律条文作为处罚依据的理由。

特别是在行使自由裁量权时，这种详尽的解释和说明最终确定处罚幅度就显得十分重要。

这样，既使当事人充分认识到自己违法行为的性质，也起到了宣传法律法规的作用，使处罚和教育得到有机结合。

同时在送达行政处罚决定书时，我们食品药品监管部门还寻找适当时机，采取多种方式，主动和行政相对人进行沟通，在告知、说明处罚决定书的内容后，还帮助当事人认真分析违法行为发生的
原因和危害后果，动之以情，晓之以理，教育、帮助其立即停止违法行为，迅速采取有效措施进行弥补，积极主动整改错误事实，杜绝再犯。

处罚是我们教育规范相对人的手段，而不是目的。

通过适当处罚，达到让违法相对人受到一定教育，今后不再做违法的事，才是我们要达到的效果。

四、公开案件办理程序，说清说透处罚理由
以前我们在制作行政处罚决定书时，只是简单地列出处罚的种类和额度，对为什么这样处罚，处罚的理由是什么，没有进行详细解释，很难做到使行政相对人心悦诚服地接受。

我们在制作说理式行政处罚决定书时，充分考虑到这些因素。

一是对当事人违法行为进行描述。

包括：实施违法行为的具体情节、主观态度和悔过表现以及违法行为的侵害后果进行论述。

二是对给予从轻、减轻或从重处罚的原因进行分析。

从轻有从轻的理由，从重有从重的道理，将这些原因进行分析，毫不隐患地进行说明，减少相对人的误解。

三是尽量公开案件的办理程序。

行政处罚决定书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序，如责令改正、证据先行登记保存、查封扣押、处罚告知、听证等等，对于案件中这些重要步骤和程序，处罚决定书都应作表述。

将案件处理程序告诉相对人，不但不会损害执法的严肃认真，反而会增加相对人的理解和信任。

四是给当事人一个解释。

对当事人提出异议的采纳情况以及不采纳的理由、依据进行说明，尤其
是不予采纳当事人所提出观点的理由应详尽说明，当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点有些是合理的，有些是不合理的。

不合理的，不符合什么原理和法律，观点为什么不采纳，理由要说清、说透。

从而使行政相对人能欣然接受我局作出的行政处罚，减少当事人的异议。

五、不断开展执法监督，切实提高法律素养
食品药品监管部门通过推行说理式行政处罚决定书这一举措，进一步改进了执法方式，改善了执法环境，拉近了被处罚对象和药监部门的距离，增进了相互之间的理解，也提高了案件办理的质量。

一是依法办案，规范自由裁量权。

由于说理式执法文书反映了调查的整个过程，并且对基本事实有详细的阐述，对从轻、减轻、从重的依据都有列明，使相关当事人比较的内容相对增加，从而促使我们进一步限制了自己的自由裁量权，进一步公正执法，经受得起公众的进一步检验。

二是慎重定案，自觉接受执法监督。

说理式行政执法文书对证据、程序、论证过程都有详细的描述，促使规范取证、民主讨论、谨慎论证、集体决定符合廉政建设的要求，便利与上级机关和人民群众从执法文书入手加强的行政执法的监督。

三是深化学习，提高执法人员的法律素质。

强化法律条文的仔细研读、深入研究，使执法人员的法律素质逐步提高，适应说理式执法文书的形势需要。

文书的说理式要求，这就要求执法人员进一步深读法律条文，理解法律的立
法宗旨和条文内涵，就如何将法律的普遍规定和当事人的具体行为结合起来，提供了一个经常性的思考空间。

自说理式文书施行以来，射阳局未有一起案件被申请行政复议或提起行政诉讼，为构造和谐执法环境作出了应有的贡献。

我们射阳局连续几年在全市药监系统案件处罚文书检查评比中名列前茅。

目前已制作说理性行政处罚文书315件，无一行政相对人提出异议。

我局规范化说理性行政处罚文书模式于今年九月份被射阳县政府法制办公室专门行文向全县各行政执法单位学习推广。

我局将在进一步推行说理式行政处罚决定书的基础上，尝试开展全程说理式执法，重点在现场检查、抽样检验、强制措施、调查取证、案件审理、处罚告知、处罚决定、督促整改等八个环节进行说理，将说理贯穿于办案的整个过程，使食品药品监管部门执法工作能更适应目前经济形势的新要求，切实有效保障全县人民饮食用药
安全。

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