城乡规划中村庄规划编制体系的构建分析

城乡规划中村庄规划编制体系的构建分析

发表时间：2019-09-10T09:57:51.407Z 来源：《建筑细部》2019年第3期作者：苏东霞1 方巍2

[导读] 随着城镇化的稳步发展，我国正从以城市建设为中心转到城乡协调发展，为了弥补村庄规划不足的短板，亟需构建一套适合村庄发展的规划编制体系。

苏东霞1 方巍2

1信阳市城乡规划设计院;2信阳市城市规划档案馆

摘要：随着城镇化的稳步发展，我国正从以城市建设为中心转到城乡协调发展，为了弥补村庄规划不足的短板，亟需构建一套适合村庄发展的规划编制体系。本文针对现行村庄规划编制中存在的问题，分析了村庄规划编制体系的构建。

关键词：村庄规划；规划编制体系；构建

长期以来，城乡二元化及重城轻乡的倾向，使得村庄规划未获得足够重视[1]。随着中央对城乡一体化规划体制的强调，大力推进村庄规划编制工作，完善村庄规划编制体系成为振兴乡村、合理布局城乡空间、培育乡村发展动力的基石[2]。因此，本文对城乡规划中村庄规划编制体系的构建进行了分析。

1 村庄规划编制体系现状分析

1.1 尚未形成层次清晰、操作性强、衔接紧密的村庄规划编制体系

毫无疑问，村庄规划是我国城乡规划体系中的一部分，同时村庄规划也不同于城市规划。城市规划以城市为目标，规划对象也是城市，但对于村庄规划来说，未来发展目标可能是城市，也可能还是村庄。以城市为发展目标的村庄，其规划目标是促增长，以便向城市转化；而未来仍是村庄的村庄规划，主要目标是改善村庄环境，变为更好的村庄，或者缓慢转型为城市[3]。基于此，村庄规划与城市规划有着密切联系，然而现行村庄规划大都面向单个村庄，基本上是“就村论村”，不仅城乡之间没有形成设施共建体系，就是村庄之间也缺乏耕地保护、生态维育、饮水安全等重大问题的统一解决方案。而且我国幅员辽阔，各个村庄发展条件、人文背景、面对的发展问题千差万别，不同村庄对规划的诉求也是多种多样的，然而目前的规划法规、条例只有原则概述，相关规划标准、编制办法却又“一刀切”，在指引规划编制上也缺乏针对性，可操作性不强。不同层级规划之间，如村庄总体规划、村庄建设规划之间，没有层次差别，也难以协调建设用地之间、建设用地与非建设用地之间的关系，无法满足城乡统筹需求。

1.2 村庄规划编制主体不明、责任不清、成果不规范、村民参与不足

通常，村庄规划参与方不止一个，当多方参与时，利益协调是一大问题。我国农村管理采用县主导、乡（镇）主管、村主体的模式，根据《城乡规划法》相关规定，乡（镇）政府有规划编制权、规划许可证初审权和行政处罚权，但没有明确相关责任，相当于“有权无责”，而且规划期限也未明确，所以村庄规划往往难以落实，很多时候是做一些表面功夫、形象工程，而对村庄基础设施建设、公共服务设施配套却明显滞后，缺乏系统性的规划建设。目前，各地区对村庄规划编制成果的要求不一致，内容侧重点也不统一。对规划编制成果要求高的地区，其村庄规划建设发展会更好一些。多数村庄规划编制成果要求以说明书、图纸及项目库的形式呈现，其中说明书侧重规划编制内容的表达，图纸侧重村庄环境整治，项目库侧重建设项目的空间布局。编制成果的不足之处在于，说明书常忽视规划管理需求的表达，图纸对土地利用规划重视不够，项目库没有对开发强度进行界定。如此一来，村庄规划编制成果显得过于随意，质量难以保障，更难以作为规划主管部门核发规划许可证的技术依据。村庄规划少不得村民参与，但不少地区仅仅让村民象征性地参与一下，所以村庄规划的科学性、合理性常常受到村民的质疑，为规划实施过程中的争执纠纷埋下隐患。

2 村庄规划编制体系的构建

2.1 明确村庄规划编制的层次

村庄规划编制体系应从宏观、中观、微观三个层次构建。宏观层面对应区域尺度，确保规划编制在规划高度和广度上有足够的覆盖面，理想的区域层面是县（区）一级，因为乡镇层面偏小，在区域资源配置与环境保护方面难以提供有效的支持，而县（区）一级事权、财权独立而完整，有利于推动各项工作。中观层面对应于片区内的若干村庄，可作为宏观区域规划与微观村域规划衔接层面，以往由于缺少中观层面，使宏观层面规划指导性不足，而微观层面规划由于上位规划针对性不强，造成两个层面规划的脱节。微观层面侧重单个村庄的个体发展，为村庄具体开发建设提供规划指引和技术支持。从三个层面关系来说，宏观尺度规划对接城市总体规划与村庄发展部分，探求全局利益与局部利益的平衡，以及长远目标与眼前需求的统一。中观层面规划注重分片区村庄规划编制的指导性，作为对局部地区产业发展、空间导向及配套设施的深入安排，可以有效衔接县（区）尺度规划和村庄层面的规划，具有统筹本片区村庄个体的作用。微观层面规划保障村庄产业发展、用地布局、空间管制等多项措施的落地。

2.2 定义村庄规划编制的纵向序列

村庄规划编制的纵向序列也就是从宏观到中观，再由中观到微观的关系。宏观层面的规划对应于县（区）域村庄发展总体规划，用于指导中观层面的规划，注重县（区）层面的资源配置，统筹村庄分类协调发展，并对接城市总体发展规划，编制内容包括村居分类与评价、城乡统筹发展、村居建设指引、规划实践等。中观层面的规划对应于村落集群发展规划，将具有集群特征的行政村组合起来，在宏观层面规划指导下，从产业、空间、交通、设施等方面对村庄发展、建设提供指引，例如针对不同类型的村落提供适宜的产业发展方向，古村落集群适合发展旅游服务业，工业化村落集群发展工业配套服务业，农业化村落集群可以共同发展现代农业。微观层面规划对应村庄综合建设规划，在县（区）域村庄发展总体规划、村落集群发展规划的指导下，结合村庄发展现状、诉求提出村庄发展战略，规划范围包括村庄总体规划和村庄规划两个层次，规划特点在于注重村庄特色的挖掘和产业引导，与土地利用总体规划协调，为村庄建设用地提供依据，规划重点是建立村庄建设项目库，以增强规划的可读性。

2.3 构建村庄规划编制的横向联系

通过编制村庄专项规划或分项规划加强村庄规划编制体系的横向联系。专项规划或分项规划主要是针对村庄发展实际需要编制的规划，本身也许并不存在密切的联系，例如村庄防灾减灾规划、村庄特色旅游发展规划、村庄建筑风貌规划等，重在提升村庄资源的价值。编制成果包括规划标准、标准图集和技术规定文件等。规划标准对规划数据标准进行了统筹规范，内容包括现状调研成果标准、编制成果