第一讲 导论-公共预算管理

法学硕士（经济法学）：中山大学法学院
管理学博士（行政管理学）：中山大学政治与公共 事务管理学院
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刘述良简介
研究方向：
公共治理机制设计 政府经济与政策风险管理 土地制度分析
ห้องสมุดไป่ตู้
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我们的使命？
优秀的管理者？
杰出的政治家？
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课程任务与目标





了解公共预算管理的主要内容，掌握公共预算 管理的基本原理； 掌握预算的准备、预算的执行等环节的预算管 理制度、程序、方法和技术； 理解预算管理的技术支持方面的功能、作用、 目标和原则； 掌握预算管理改革的意义、重要性、作用、目 标和方法； 学会运用公共预算管理的基本原理分析我国现 行的预算管理制度方面存在的主要问题 5
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引子
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引子：关注你身边的预算！
进入大学以来，你交过哪些费用？ 1.计算机等级考试？ 2.普通话测试？ 3.英语等级考试？ 每个月你有多少收入？开销是多少？ 你理解的预算是什么？
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第一部分
何为预算？
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一、公共预算的含义
1.什么是公共预算？ 公共预算是政府关于未来某个时期的收支 测算 ，它反映的是政府在未来某个时期内的活 动选择以及相应的成本估算，是政府的政策选 择以及相应的政策成本测算。 在狭义范围，公共预算即政府预算。政府 预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程 序审核批准的政府年度财政收支计划。
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一、公共预算的含义
2.政府预算与财政：政府预算是财政体系的 重要组成部分，并同财政具有内在联系。从财 政收支的内容上看，政府预算是财政的核心， 从起源上看，财政随着国家的产生而产生，而 预算则是社会发展到一定时期的产物，是财政 管理发展到一定阶段的需要，是国家财政管理 法制化、规范化和民主化的重要保障。政府预 算决定着公共部门内部资源的分配。


一是预算内容应包含政府的一切事务所形成的 预算收支，体现预算的完整性，预算该包括一切收 支，并以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入 收支相抵后的净额。 二是在预算收支的范围上，国家预算收支比其 他财政环节涉及的范围要广泛的多。如工商税收计 划等只反映单项的收支，是国家预算的组成部分， 预算反映的是国家的全部收支。
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三、集中性


为了从资金上保证实现国家基本职能和重点建 设的需要，满足社会共同需要，国家必须通过国家 预算集中财政资金，统筹安排。 预算的规模、来源、去向、收支结构比例和平 衡，由国家按照社会生产力和政治经济形势的需要 ，从全局整体利益出发进行统筹安排，体现国家预 算的集中性特征。
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四、综合性（统括性或统一完 整性）
二、预算的功能
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二、预算的功能
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三、预算管理的目标
（一）预算管理的关键目标 1.财政纪律和总量控制； 2.基于政策优先性的资源配置； 3.营运管理与运营效率； （二）预算管理的一般目标 1.合规性（compliance）－－传统预算 管理更突出合规性管理！绩效预算有所减弱！ 为什么？ 21 2.控制财政风险
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二、中国百年预算史


（一） 从我国的财政史来看，早在公元前2197年的 夏朝，伴随着国家的出现就产生了国家财政，单式我 国的政府预算直到20世纪初期的清朝末年才出现。旧 中国政府预算制度产生的直接原因是清王朝的新政、 改革和外债的压力。 1898年戊戌变法时，康有为提出编制预算，公开财政 ，但由于新政失败，这一举措也未能实施。然而，由 于清政府腐败和挥霍无度，国家收支收不抵支，只得 向外国举债，外国政府要求清政府公开财政，编制财 政收支计划，1908年，清政府颁布《清理财政章程》 ，于1910年试编国家预算，这是我国两千多年来封建 王朝第一次编制政府预算。
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二、法律性（民主法制性）


现代预算的一个鲜明的特征就是它的法律约束 ，其整个活动过程要受到法律及立法机构的严格制 约。 预算文件跟一般的财政经济计划不同，它必须 经过规定的合法程序，并最终成为一项法律性文件 。预算的法律性是指国家预算的成立和执行结果都 要经过立法机关审查批准。国家预算按照一定的立 法程序审批之后就形成反映国家集中性财政资金来 源规模、去向用途的法律性规范。《中华人民共和 国宪法》和《中华人民共和国预算法》明确规定各 级人民代表大会有审查批准本级预算的职权。




参考文献： 马骏：《治国与理财》，三联书店，2011； 刘有宝：《政府部门预算管理》，中国财政经 济出版社，2006。 布鲁克森：《预算管理》，张显东译，上海科 学技术出版社，2001。 李、约翰逊、乔伊斯 ：《公共预算体系》，苟 燕楠译，中国财政经济出版社，2011。 英文参考文献在日后补充
一、国外预算制度的产生


（三）因此，新兴资产阶级向封建专制君主夺取 财权的斗争，是资产阶级革命斗争的一项重要内容， 也是政府预算制度建立和发展的前提条件，政府预算 制度的产生和发展是资本主义生产方式发展的必然结 果。 受托责任和审计制度，是政府预算制度最直接的体现 和最关键的内容之一，政府预算制度正是在陈述和审 计制度的逐步形成过程中得以确立的。
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第三部分
公共预算的特征
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一、计划预测性（计划精细性）

计划具有预测性，并以预测性作为政府管理的 实务工具。预测性是指国家通过编制预算可以对预 算收支规模、收入来源和支出用途作出事前的设想 和预计。各级政府及有关部门一般在本预算年度结 束以前，需要对下一年的预算收支作出预测，编制 出预算收支计划，进行收支对比，进而研究对策。 政府预算的预测是经济预测的重要组成部分，又是 正式编制政府预算的必要步骤。关系国计民生。
四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （一）预算过程 即行政计划、法宝审批、行政实施以及基 于法宝授权的评估、检查与审计阶段； 注： 预算过程（Budget process）与预算程序 （Budget procedure）不同！
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预算 编制
评估 执行/ 审计 预算过程
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批准
四、公共预算体系
《公共预算管理》
Public Budget
讲授教师：南京农业大学大学公共管理学院 行政管理系 刘述良 博士
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刘述良简介
Email: protus@126.com）
工学学士：湖南科技大学化学工程系 Elec & Eltek Electronic Co., Ltd. & Viasystems Group, Inc. Senior Supervisor（工程部、生产部、市 场部）
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我们的考核方案
平时成绩（60%) 课堂参与和考勤： 考勤：30分 课堂参与： 30分？ 期末成绩（40%)
考试形式： 闭卷或开卷或论文 你们愿意选什么？
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第一讲
导论
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重点内容 预算是什么？ 预算管理的意义与作用； 预算管理目标与公共治理； 现代预算的产生； 现代预算的特点；
本课程要求（严师、高徒、益友）：
作为未来的优秀管理者、政治家，从现在起：



自我管理，按时出勤 关闭手机或调为振动状态，上课保持 安静：敬人敬己 多思考问题，积极参与课堂讨论 及时、独立完成作业
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教材与参考文献


教材： 王雍君：《公共预算管理》（第二版）， 经济科学出版社，2010。
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教材与参考文献
二、中国百年预算史


（四）随后的发展是： 1998—至今是中央政府与地方政府预算管理制度改 革并存阶段。1999年初，河北省正式启动“预算管理 方案”，1999,9月财政部提出改变预算编制方法，试 编中央部门预算，2000年选择部分部门编制部门预算 ，同时，安徽、天津和陕西等地相继根据本地区情况 ，进行预算改革。 实质上，从国外和我国的情况来看，预算制度的产生 和改革的主动力都来自于经济的不断发展和财政内部 管理的需求。
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二、中国百年预算史


（四）随后的发展是： 建国半个多世纪以来，我国的政府政府预算制度有 了很大的发展与完善，收支规模也在不断提高： 1949—1951年政府预算管理制度的产生阶段 1951—1992年预算管理制度长期稳定阶段，整体特 征是预算形式是单式预算，预算编制的原则是综合平 衡，预算编制方法是基数法，预算管理粗放，透明度 不高。 1992-1998年中央政府主导型政府预算管理体制， 1992年中央政府试编复式预算，1995年《预算法》 实施要求中央地方编制复式预算，90年末期，零基预 算改革在安徽、河南、湖北、云南和深圳市等进行， 突破基数＋增长模式。 36
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一、公共预算的含义
3.对公共预算内涵的理解： （1）从形式上看，公共预算是一国的年度 财政收支计划； （2）从性质上看或从形成的程序看，公共 预算是经法定程序审批的法律文件（公共预算 是具有法律效力的文件） （3）从内容上看，政府预算反映政府集中 支配财力的分配过程（国家有计划地集中和分 配财政资金的重要工具，资源稀缺） （4）从作用上看，政府预算是政府调控经 济和社会发展的重要手段（地方政府的新18万 18 亿计划！）
具体历程： “ 预算”一词是英语“budget ” 的中译。“budget ”一词来自于拉丁语“bulga ” , 后来演变为古法语中 的bouge,意为皮袋子或背包。英王的司库官携带着一 只装有说明国王财政需求文件的袋子, 这个袋子被叫做 budget 。随着时间的迁移, 那些文件和用来编制并实 行文件的体系被叫做预算或预算过程（budget or budgeting）。 英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权 的历史, 而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。通过 国会和国王对预算控制的漫长的斗争,英国财政逐渐从 32 皇家财政转变成国家财政。
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二、中国百年预算史


（二）民国时期，预算制度已经相对完整，中央政府 和地方政府收支系统的划分已较为明确，单式收支相 比，由于军费开支大，赤字数额也很大。 （三）新中国成立后，根据《中国人民政治协商会议 共同纲领》的规定建立国家预算决算制度，1951年8 月，政务院发布《预算决算暂行条例》规定了国家预 算的组织体系，各级政府的预算权，各级政府预算的 编制、审查、核定和执行的程序，决算的报批与审定 程序等，标志着新中国国家预算制度的建立。
预算系统的构成要素主要包括： （二）预算制度：预算法及其修改！ （三）预算文件 即预算指南、宏观经济展望、财政政策报 告及预算草案等； （四）时间跨度：年度预算与中期支出框架； （五）分类系统：按功能分类还是按经济性 质分类？ 现代预算强调功能分类！ 24
四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （六）预算方法 即是 1.投入导向（input orientation）还是绩效 导向（ input orientation ）?； 2.增量预算法还是零基预算？
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政府常 务会议
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党委常 务会议
支出部门
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“财政部相当于一个出纳，而发改 委则经常充当会计的角色，人大则 被撇在了一边。”
——李炜光 天津财经大学财政 学科首席教授
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第二部分
预算制度的产生
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一、国外预算制度的产生
（一）发达国家的政府预算已历时400年，早期的政 府预算管理制度首先兴起于西欧各国，在封建社会末期 资本主义生产方式开始出现、商品货币关系逐步发展起 来的时候，随着国家机关的扩大、官吏俸禄的增加、封 建贵族横征暴敛和挥霍无度，国家捐税增加，举借债务 规模扩大，在这种背景下，国家财政困难，王室将财政 负担向新兴资产阶级、广大农民和城市贫民转嫁，新兴 资产阶级和封建王朝围绕着财政权展开斗争，要求对国 家财政进行监督，提出以立法形式规定财政收支规模， 制定财政收支计划，政府预算的雏形开始形成。
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一、国外预算制度的产生

（二）英国是资本主义生产方式和议会制度形成 最早的国家，也是政府预算制度出现最早的国家，经 过很多曲折的过程，1832年，英国国会通过一项法律 ，规定财政大臣必须每年向国会提出全部的财政收支 计划书，并由国会批准，至此，具有现代意义的政府 预算制度才真正建立起来。
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一、国外预算制度的产生
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四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （七）会计与报告 1.财务是回顾性的，预算是前瞻性的； 2.政府会计的核心功能： 追踪财政支出周期中的每笔交易！ （八）预算参与者 中国的预算参与者有哪些？
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“两上两下”预算过程中的参与者
人大财经 委员会
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人民代表 大会
财政 部门
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