“超层越界”开采监管之我见

“超层越界”开采监管之我见

一、搞清法律术语

“越界、越层开采”，首次出现是在煤炭法（1996年施行，2011年第二次修正）的第三十一条。而“超层越界”一词，多出现在国土资源部门文件、资料中。

二、明晰管理职责

矿山井下开采的矿山，大多为煤矿，也有少数金属或非金属矿山。

从以下三个方面，实际上，已经明确了有关部门“矿山井下开采监管职责”内容：

（一）、在法律方面

煤炭法第十二条规定，煤炭管理部门负责煤炭行业的监督管理。

煤炭法第三十一条规定，煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采。

采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。

而且，煤炭法要求，煤矿必须有实测的井上、井下工程对照图、采掘工程平面图、通风系统图。

还有，煤炭法第六十二条规定，任何单位或者个人需要在煤矿采区范围内进行可能危及煤矿安全的作业时，应当经煤矿企业同意，报煤炭管理部门批准，并采取安全措施后，方可进行作业。

煤炭法第七十条规定，违反本法第三十一条的规定，擅自开采保安煤柱或者采用危及相邻煤矿生产安全的危险方法进行采矿作业的，由劳动行政主管部门会同煤炭管理部门责令停止作业，由煤炭管理部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，吊销其煤炭生产许可证；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任，造成损失的，依法承担赔偿责任。

煤炭法第七十五条规定，违反本法第六十二条的规定，未经批准或者未采取安全措施，在煤矿采区范围内进行危及煤矿安全作业的，由煤炭管理部门责令停止作业，可以并处五万元以下的罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任。

矿山安全法第八条的规定，矿山建设工程的设计文件，必须符合矿山安全规程和行业技术规范，并按照国家规定管理矿山企业的主管部门批准。

矿山安全法第十四条规定，矿山设计规定保留的矿柱、岩柱，在规定的期限内，应当予以保护，不得开采或者毁坏。

而矿产资源法第十一条的规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。

由此可见，煤矿“越界、越层开采”的发现、查处，由煤炭管理部门负责。

煤炭管理部门负责煤矿企业的日常管理。包括煤矿工程项目的审批，作业规程的审批，特种设备的检查，井下工人的培训等，管理的重点在于煤矿企业的日常生产行为的管理。

国土资源管理部门作为地质矿产主管部门，其职责应该是在国务院的授权下，对国家的矿产资源进行统一管理，保障矿业开发秩序，维护的是国家矿产资源的所有权。

(二)、在法规方面

矿产资源法实施细则第三条的规定，国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。

煤矿安全监察条例第四十三条规定，擅自开采保安煤柱，或者采用危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法进行采矿作业，经煤矿安全监察人员责令立即停止作业，拒不停止作业的，由煤矿安全监察机构决定吊销煤炭生产许可证，并移送地质矿产主管部门依法吊销采矿许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。

煤矿生产技术管理基础工作的若干规定(煤炭工业部1997年5月7日，煤生字(1997)第237号，至今有效)第４３条规定，

矿井的隔离煤柱必须按有关要求留设，并在矿井、采区和工作面设计时一并提出报批。未经上级批准，任何单位不得随意采动和破坏。变更矿井边界时，必须按上述规定重新留设边界煤柱，并编制设计报煤管局（厅、公司）批准。当发现因开采破坏，煤柱尺寸不能满足上述规定时，应立即采取措施进行补救，以防淹井危及邻矿。

国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定(国务院令第446号)第八条明确规定了十五种重大安全生产隐患和行为，“超层越界”为重大安全隐患其中的一项。

关于印发〈煤矿重大安全生产隐患认定办法（试行）〉的通知（安监总煤矿字〔2005〕133号）对十五种煤矿重大安全隐患的认定做出了详细的说明，其中第九条规定，“超层越界”，是指有下列情形之一的：（一）国土资源部门认定为超层越界的；（二）超出采矿许可证规定开采煤层层位进行开采的；（三）超出采矿许可证载明的坐标控制范围开采的；（四）擅自开采保安煤柱的。

从中可以看出，“超层越界”不仅仅是超出采矿许可证批准的“矿区范围”。矿井边界矿柱、采区边界矿柱、井筒保安矿柱、防水隔离矿柱、限采的矿层等，都是禁止掘进、开采的。

(三)、从超层越界发生的不同情况，厘清相关部门的管理权责

煤炭管理部门，重点在于日常管理。煤矿企业在日常生产中是否按照设计施工，是否存在隐蔽工程、是否有超层越界工程。

煤矿安全监察部门，则侧重于安全监察。监察煤矿企业是否严格执行了国家的法律法规，企业生产过程中是否存在重大安全隐患。

公安部门，查处涉及刑事违法的。按照矿产资源法、煤炭法、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定等法律法规和规章制度的规定，若超越批准的矿区范围采矿或超层越界情节严重涉及刑事违法的，就应该交由公安部门查处。

三、国土资源部门不宜提“超层越界”一词

一段时间以来，各级国土资源管理部门，往往把矿山企业是否发生越界开采作为监督管理的重要内容。

在实际工作中，矿产资源的管理，不仅是国土资源部门一家。矿产资源法第三条、第十一条、第十九条等规定，部、厅、地方各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作，维护矿山企业矿区范围内的正常秩序，禁止非法、违法采矿。

实际上，“三大矿柱”（边界矿柱、保安矿柱、防水矿柱）的保护监督真正落实得到位了，就不会出现“超出采矿许可证范围”或者“超出矿区范围”的现象。

因此，在开展“安全生产年”活动、“打非治违”专项行动上，国土资源部门不宜提“超层越界”一词。

勘查开采方面的违法违规行为的排查、查处，以及暂收、吊(注)销采矿许可证，也应当进一步明确省厅各有关处(室、总队)、市局（科室、支队）的职责。

目前，国土资源管理部门在矿产资源管理方面的业务很多，涉及补偿费征管、资源整合、矿权管理、储量管理、地质灾害防治等等，基层工作人员任务繁重。应当依据法律法规的规定，主要做好矿产资源的统一配置、国家所有者权益保护、矿产资源地质勘查等方面的工作。矿山井下开采监管能简则简，尤其是要厘清、落实、强化有关管理部门的责任，配合相关部门做好工作。