重大工程建设领域职务犯罪风险防范

重大工程建设领域职务犯罪风险防范

2016-06-23 huodizhizi转自心雨室审核中

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随着我国经济建设的不断发展和综合国力的不断增强，重大工程项目建设越来越多，由于投资大，工期长，质量要求高，涉及部门多，工程建设中“钉子户”、“野蛮拆迁”、“非法征地”等违规违法现象愈演愈烈，腐败和职务犯罪多发易发。“工程上马，干部落马”、“一个项目建起来，一批干部倒下去”，由此引发的大案要案、窝案串案不胜枚举。犯罪数量逐年上升，占检察机关查处案件比例不断增大；涉案金额大幅增加，国有资产大量流失、国家财产遭受巨额损失，这一领域潜在的职务犯罪风险亟待关注防范。

一、重大工程建设与职务犯罪

工程、项目、建设、建筑等概念在学界和司法实践中交叉使用混乱，分别有“工程项目、建设项目、建设工程、工程建设、建筑工程”等多种表达，概念内涵均不尽一致。笔者以为，工程专指“建设工程”，包括土木建筑工程、线路管道和设备安装工程、建筑装修装饰工程等项目的新建、扩建和改建等。由于“项目”一词的概念外延相对宽泛，故将工程置于项目之前，称为“工程项目”的表达相对规范。本文所称重大工程建设领域，是指涵盖重大房屋建筑和工业、能源、信息、交通、水利、环境保护、市政基础设施等建设工程项目及工程所需成套设备、配套机电设备、专用设备和非标准设备的采购、重大技术改造及其他社会发展工程项目的范畴。“重大”的标准应当界定为：（1）总投资1亿元以上的重要工业和基础设施项目；（2）总投资5000万元以上的社会事业、服务业和农林水利项目；（3）对科技含量高、在行业中有先导地位和龙头带动作用的项目，以及对推动地方经济与社会发展具有重大影响的项目可适当降低投资额度。

职务犯罪也不是一个法律概念，而是法学研究者对与职务有关的犯罪的概称。不同学科从不同角度会作出不同的阐释。笔者认为职务犯罪概念，理应兼具刑法学和犯罪学特征。相对于其他职务犯罪而言，重大工程建设领域的职务犯罪之所以能够独立成为一种职务犯罪类型，主要是由重大工程建设的特定性和职责的特殊性所决定的，这种特殊性是相对刑法对职务犯罪的一般规制而言的。因此，厘清查处和预防职务犯罪的相关法律和原则路径，是对这一领域职务犯罪问题开展实证分析的前提和基础。

二、重大工程建设领域职务犯罪的刑法规制

由于“犯罪是以法定犯罪为典型形态、具有社会危害性的行为”，{1}1所以在分析重大工程建设中的职务犯罪类型时，也要以刑法的规定为参照。依照刑法规定，职务犯罪的罪名可以分为四种类型—交易型、占有型、挪用型、渎职型。交易型职务犯罪包括：受贿罪（385条）、单位受贿罪（387条）、行贿罪（389条）、对单位行贿

罪（391条）、介绍贿赂罪（392条）、单位行贿罪（393条），受贿罪的行为方式包括索贿、收受贿赂、经济受贿、斡旋受贿、事后受贿和利用影响力受贿等。占有型职务犯罪包括：贪污罪（382条）、私分国有资产罪（396条1款）、私分罚没财物罪（396条2款）。挪用型职务犯罪主要指挪用公款罪（384条）。此外，刑法还规定了6种滥用职权类和8种玩忽职守类以及14种徇私舞弊类的渎职型职务犯罪，同时还设有堵漏性“兜底”条款，即刑法第397条。具体到重大工程建设领域相关职务犯罪而言，还应包括非法批准征用、占用土地罪（410条）、非法低价出让国有土地罪（410条）、工程重大安全事故罪（137条）。由此，刑法在立法上对职务犯罪大致形成了“法网恢恢”的格局并确定了从严惩处的总体原则。

重大工程建设涉及包括发改委、建委、国土、规划、设计、城建、交通、水利、铁路、林业、农业、环保等各个部门以及政府临时设立的指挥部、重点办、拆迁办、领导小组等，这些部门及其工作人员在履职过程中都可能成为职务犯罪主体。

随着国家持续加大对基础设施建设的投资和工程建设规模的不断扩大，因此而建立的“领导小组”、“指挥部”的等临时机构越来越多，成为了职务犯罪“易发部”“易发办”。究其原因，一是运作机制上缺乏规范化。不少指挥部日常运作主要靠的是一些内部守则和行业规则调整，工作随意性大，缺乏规范化，容易产生管理上的漏洞和“盲区”。二是人事关系混乱化，工作人员一般都是从相关职能部门和街道（乡镇）抽调的，工程建设一线的技术人员，也往往是从社会上临时聘用，纪律相对松散，管理弱化。三是组织生活非正常化。由于组织关系均留在原单位，处于原单位管不着，临时单位不愿管的状况。这样的人员设置，加上权力大，缺少有效监督制约，原本缺少自律的临时机构工作人员极容易走上犯罪道路。

三、重大工程建设中职务犯罪的犯罪学实证分析

2009年9月至2010年10月间，全国检察机关共查办工程建设领域贪污贿赂和渎职犯罪案件8981件10854人，涉案金额18.5亿元。其中贪污贿赂大案6343件，重特大渎职犯罪案件463件，县处级以上要案993人。依法查处各类行贿犯罪案件1469件，查办滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件919件，为国家挽回经济损失2亿余元。一批在工程建设中为谋取不正当利益，大肆拉拢腐蚀国家工作人员的行贿犯罪分子受到法律的惩治。

在社会生活中，犯罪行为的表现方式是复杂的，只有将形态各异的犯罪行为进行类型化，并在对各类犯罪进行具体分析的基础上，才能全面、深刻地把握犯罪现象。对司法实践中大量相关职务犯罪的案例分析表明，这一领域职务犯罪形式大致为：官商勾结，徇私舞弊；虚报冒领，侵吞公款；权钱交易，行贿受贿；截留挪用，非法牟利；截留房源，中饱私囊；暗度陈仓，私分国资；损公肥私，滥用职权；违规违法，玩忽职守等。尽管重大工程建设领域职务犯罪的形态各

异，手段多样，但在发案规律和特点上仍具备一些共性的特点。

（一）犯罪主体越来越多元化、实权化、集团化

1．多元化。近年来，由于工程建设的规模越来越大，导致一个重大工程项目，既有牵头单位、又有实施单位，还有配合协助单位，往往涉及发改委、建委、规划局、房管局、乡镇或街道办事处、村委会等多个单位和组织，人员多样。除了建设单位和施工方，从经济管理部门到行业监管部门，从国有企业事业单位到行政执法机关，只要与工程建设相关的地方都可能发生职务犯罪。更有领导干部插手工程建设，利用影响力受贿。以浙江省为例，近年来该省检察机立案查处的处级以上干部中，有七成以上都乐于插手工程建设，或直接担任临时机构负责人，或借道拆迁办，以向拆迁办人员打招呼等方式进行权钱交易。此外，介绍贿赂时有发生，亦是造成重大工程项目职务犯罪主体多元化的原因之一。

2.实权化。尽管工程项目建设中职务犯罪主体多元、形式多样，却兼具熟悉重大工程项目建设相关业务并享有“话语权”这一共同特征。尤其被称为“纳米腐败”的关键岗位的一线工作人员，尽管未必拥有很高的职位，但对实际情况最为熟悉，对工程建设相关政策拥有丰富经验，对相关规章制度比较了解，更能利用制度漏洞实施犯罪行为。

3．集团化。重点工程建设，标的数额大，牵扯环节多，窝案、串案现象突出。集体腐败，利益均沾，被查处人员大都具有连带性，多是上下级、同事或朋友，彼此之间利益关系错综复杂，有时交叉作案，有时互相勾结共同作案。一旦案发，就会“拔出萝卜带出泥”，查处一案带出多案、查处一人带出一伙、查处一般干部带出领导干部、查处违纪的带出犯罪的情况。2009年，天津市检察机关查办的工程领域职务犯罪窝、串案约占工程领域职务犯罪立案总数的42.5％。江西省检察机关三年查办重大工程建设职务犯罪700起，一半以上是窝案。

究其原因，一是这些人在各部门的岗位上长期固定且缺乏监督，本来就相互熟识，业已形成了一个圈子。二是在收受贿赂时也因“大家都拿，自己拿一点也没关系”的心理而变得心安理得，集体受贿圈内人之间毫不回避，一人在受贿之余还可以帮行贿人将其他行贿款“顺便”带给其他受贿人，肆无忌惮愈演愈烈。三是请托人觉得送了钱，审批进度会快，提出的一些不算“过分”、“可上可下”的要求也能得到满足，抱着这样的投机心理，忽视了行贿行为的违法性，也在一定程度上助长了集体腐败的不正之风。介绍贿赂的情况也时有发生，在贿赂犯罪中起到推波助澜的作用。

（二）涉案环节越来越广泛，易发环节越来越集中

实证分析表明，重大工程建设项