从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的发展与演变

从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演

变与发展

07403 刘洋长久以来，韦伯的官僚制和科层制牢牢占据着公共管理的核心理论地位，但随着社会的迅速发展和科学理论的不断进步，韦伯的理论在应对层出不穷的新事物、科技的新成果和公民不断变化的新需要上便显得有些捉襟见肘。新的公共管理理论的出现势在必行。尤其是近半个世纪以来，理论界的创新成果频出，新公共管理理论，新公共服务理论，以及现在十分流行的整体性治理理论都取得了一定的成果，但与此同时，也未免让人感到眼花缭乱，无从下手。本文参考大量此方面的理论文献，来梳理新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展。

一、新公共管理理论

1，背景与产生。第一，西方国家摆脱困境的需要。二战后，西方国家的发展经历了一段黄金时期，然而到了20 世纪60 年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。这些困境主要有：(一)政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为基础的传统行政体制难以适应时代的要求，而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。

20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响，“重塑政府”“运动企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”“国家中空”等理论相继出现，他们打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用, 积极借鉴私营管理的技术和方法, 不断提升政府的管理能力和公共服务能力。这一时期出现的这些理论便都被划为新公共管理理论。而这其中由以奥斯本和盖布勒提出的重塑政府理论最为著名。

2，主要理论概论。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式1。新公共管理的理论概要便是他们提出的重塑政府的十大基本原则：（1），起催化作用的政府: 掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3），竞争性府: 把竞争机制注入到提供服务中去；（4），有使命感的政府: 改变照章办事的组织；（5），讲究效果的政府: 按效果而不是按投入拨款；（6），受顾客驱使的政府: 满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事业心的政府: 有收益而不浪费；（8），有预见的政府: 预防而不是治疗；（9），分权的政府: 从等级制到参与和协作；（10），以市场为导向的政府: 通过市场力量进行变革。2

英国著名公共管理学家胡德(C. Hood) 将新公共管理的特质归纳为: 公共部门管理专业

1【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社

2【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社

化, 让公共管理者承担管理责任；设定明确的目标和绩效测量标准, 并严格进行绩效测量；重视实际成果甚于关注过程或程序的；对公共部门进行拆分与重组, 破除部门间藩篱; 引入市场竞争机制, 降低管理成本, 提高服务质量; 强调吸收和运用私营部门管理方法和风格；重视资源的有效利用和开发。3

3，评价与批判。首先，新公共管理强调管理层级减少而控制幅度扩大，专业化和分权化有助于提高行政人员的积极性，但面临组织协调不力的我困境；其次，新公共管理服务提供者的竞争提供多样性和高质量的公共服务，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构4；再次，公共部门分散化阻碍公共政策的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率；第四，新公共行政理论削弱了公共价值观，使公共部门的目标偏离了公共利益的方向，这也是新公共服务理论对其的主要攻击点。

二、新公共服务理论

1，背景与产生。由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9·11 事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念诸如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒5。新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。如，福克斯在《作为后现符号政治的政府再造》一文中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾；沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值观提出异议：还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及特里所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。这些批评和意见从不同的侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理的局限性，但没有进一步提出任何可替代的新理论模式。

基于对“新公共管理”运动的总结与反思, 以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考, 美国亚利桑那州立大学的罗伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。丹哈特夫妇指出: “所谓新公共服务, 指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”6。

2主要理论内容阐释。（1）政府职能应是服务而非掌舵。政府协助公民表达并实现共享的公共利益, 推动社会向重要方向发展。政府要和各社会力量协同行动, 寻求社会问题的解决方案。（2）公共利益是追求的目标而非副产品。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能真诚地进行对话的环境中, 共同商讨社会发展应该选择的方向并确保公共利益居于主体地位。（3）思想战略性, 行动民主性。符合公共需要的政策和计划, 通过集体努力和协作的过程, 能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。（4）服务于公民而非顾客。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客, 而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。（5）责任非单一。公务员不应仅关注市场, 亦应关注宪法和法令, 关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。（6）重视生产率更要重视人。公务员所参与组织的公共组织与网络, 如果能在尊重所有人的基础上来运作, 它们最终就更有可能获得成功。（7）重视公民权。如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献, 那么公共利益就会得到更好的实现。

3周敬伟，新公共管理运动的困境【J】。学术界, 2007（1）

4胡佳，整体性治理：地方公共服务改革的新趋向【J】。公共行政，2009（10）

5柳云飞，周晓丽。传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究【J】。前沿，2004（4）

6冯太学，新公共管理与新公共服务——理论概述与比较研究【J】。九江职业技术学院院报，2009（3）