从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的发展与演变
从新公共管理到新公共服务的理论发展和实践
摘要：新公共管理像一股旋风，从现代政治理论的发源地英国，渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。
从理论上讲，新公共管理打破了传统公共行政赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层管理论，引进公共选择理论和新制度主义等方法。
新公共管理与传统公共行政理论相比，它在研究范围、方法、理论基础等方面都有很多的创新之处。
它的理论及实践对西方国家的行政改革起了很大的推动作用。
但同时也由于不恰当地将私有部门价值观套用于公有部门而受到诟病。
新公共服务是迥异于新公共管理的理论，它追求更广泛、更长远意义上的公共利益，是对公民权利和民主传统的回归，从某种意义上说，更能体现公共行政的本原。
本文旨在探究新公共管理理论到新公共服务理论的理论发展与实践，总结出两种理论在实践中的成效和不足。
最后得出的观点是，关于新公共管理理论与新公共服务理论的争论已没有太大现实意义，探究理论的重心应放在促进二者的互补、发展上，在民主的框架内追求效率，在一定的效率基础上推进民主，从而推动经济社会又好又快地发展。
关键词：新公共管理；新公共服务；理论及实践一、新公共管理理论及实践（一）新公共管理理论形成的背景随着信息化和全球化的后工业化时代的到来，企业界改革的成功，政府公共行政的外部环境发生了巨大变化，导致传统的官僚制行政模式已显得日益力不从心，并且在传统公共行政模式指导下的政府机构内部也危机重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在这种背景下，一种新的公共行政理论新公共管理应运而生。
（二）新公共管理理论及要义新公共管理理论的核心思想是：努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，不断提升政府的管理能力和公共服务能力。
它以公共选择理论中的委托代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。
其倡导者从理性经济人的假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。
当代西方公共行政理论的新发展从新公共管理到新公共服务
当代西方公共行政理论的新发展从新公共管理到新公共服务一、本文概述随着全球化、信息化和知识经济的飞速发展，公共行政理论与实践在全球范围内经历了深刻的变革。
本文旨在探讨当代西方公共行政理论的新发展，特别是从新公共管理理论到新公共服务理论的转变过程。
我们将回顾新公共管理理论的兴起和其主要特点，然后分析新公共服务理论如何对这一传统模式提出挑战，并逐渐形成新的理论框架。
通过对这两种理论的深入比较和分析，我们可以更好地理解公共行政理论在当代社会的发展趋势，以及这些理论如何影响公共行政实践和政策制定。
新公共管理理论强调效率、市场化和私营部门管理模式的引入，试图通过改革公共部门的组织结构、管理方式和服务提供方式来提高公共服务的效率和质量。
然而，新公共服务理论则强调公共行政的民主价值和公民参与，认为公共行政的核心应该是服务公民和社区，而不是简单地追求效率和经济利益。
这两种理论在价值观、方法论和实践策略上存在着显著的差异，反映了公共行政领域对于如何有效管理和服务公众的不同理解和追求。
本文将从理论背景、主要观点、实践应用和未来展望等方面，全面介绍和分析新公共管理理论和新公共服务理论，旨在提供一个清晰的理论框架，以便更好地理解当代西方公共行政理论的新发展。
我们也将探讨这些理论对中国公共行政实践的启示和借鉴意义，以期推动中国公共行政领域的理论创新和实践发展。
二、新公共管理理论的核心观点与实践新公共管理理论，作为20世纪70年代末80年代初兴起的一种新的公共行政理论，其核心观点和实践在当代西方公共行政领域产生了深远影响。
新公共管理理论主张采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。
核心观点方面，新公共管理理论强调：一是以顾客为导向，重视公共服务的质量和效率，将公民视为公共服务的顾客，强调满足顾客需求；二是强调政府的管理职能应当从划桨转为掌舵，即政府应更多地扮演政策制定者和监管者的角色，而将具体的服务提供交给市场和社会力量；三是引入竞争机制，通过公私合作、合同外包等方式，提高公共服务的竞争性和效率；四是重视结果导向，强调以结果和绩效为基础的公共部门管理，而非传统的以过程和投入为基础的管理方式。
论从新公共管理到新公共服务的理论逻辑及发展
论从新公共管理到新公共服务的理论逻辑及发展新公共管理作为20世纪后期风靡全球的管理思潮，它在部分纠正传统行政模式弊端的同时，也与民主社会核心价值相冲突。
而由罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特夫妇提出的新公共服务在一定程度上纠正了新公共管理价值取向上的偏差，代表了西方公共行政理论的一种新的发展趋向。
标签：新公共管理；新公共服务；公共利益一、新公共管理概述（一）新公共管理的主要理论观点20世纪七八十年代，西方国家普遍出现了经济衰退。
由于财政收入减少，“福利国家”政策的推行导致更大的财政困难。
同时，政府的管理也出现了严重问题，为此西方国家进行了相应的行政改革，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显现其主导范式的地位。
针对传统行政理论，新公共管理的政策主张大体可归纳为以下几点：1.改造公共部门。
其直接目标包括：（1）提高公共部门的资源配置效率和工作效率；（2）增加政府的各种计划、项目的有效程度；（3）通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模，削减政府的预算开支；（4）丰富和改善公共部门提供的产品和服务的质量；（5）增强公共服务对公共需求的反应力，使公众更加容易获得公共服务；（6）增加行政行为的透明度，使公共权力内部化的机会最小化；（7）完善公共机构的责任机制，使公共机构及其主管人员更好地对政务官和议会负责。
2.引入企业管理模式。
无论公共部门的管理还是私人部门的管理，其在本质上是相似的，私营部门具有卓越的管理水平，因此，政府首先要引入“企业家精神”，改造行政文化，同时，借鉴企业的管理理论、管理模式、管理原则、管理技术，以克服政府管理的弊端，提供行政绩效水平，改进公共服务的质量。
3.建立顾客驱动制度。
其精髓在于比照“顾客至上”的市场通则，视公众为公共机构的顾客，顾客满意应是政府施政的目标，是关于公共行政研究和政府管理的最终价值判断标准，公民是公共行政研究和政府管理的最终评判者。
整体性治理：超越新公共管理的治理理论
要 的。４整体性治理理 论的 目标就是如何整 合政 府的职 责功 能， 以便更有效地 处理公 众最 关心 的一些 问题 ， 不是在 郎 而 门和机构之间疲于奔命 。 在这三个假设 当中， 两个假设使 我们再 次 回到 马克斯 后
・
韦伯的理想官僚制模式 ， 即一是公 民有需要 合作才 能解 决
任何 理论都 有其 假 没前 提， 个 前提 决 定 了理 论 的 方 这 向。按照 希克斯的 说法 ， 体性 治理理 论背后 有三 个似 没。 整 第一 个是如果政府机 构的文 化 、 结构 以及 能力是 问题取 向 ， 而不 是有 效的管理 过程取向的话 ， 么就更 有可 能解 决…些 那 民 众 最担 忧 的 问 题 。第 二 个 是 公 众 有 一 些 需 要 合 作 解 决 的
分走向整体 ， 破碎走 向整合 。在登 力维看 来 ， 从 数字信 息 时 代的治理的核心在 于强 凋服务 的重新 整合 ， 整体 的 、 同的 协 决策方式 以及电子行政运作广泛 的数字化 。 此外 ， 与新公共 管理要 打破 官僚 制的努 力不 同 ， 体性 整 治理是 以官僚制作 为基础的 ， ， 即 整体性 治理 强调 ， 信息技术 的运做 是以官僚 制组织为基础 的。正 如菲利普 ・ 库珀 所言 ， 现 代公共 管理是在垂直 的权 威模 式和平 行 的协 商模式 互相 交叉 的情 况下运作 的 。唐 纳德 ・ 凯特 尔在 评论 斯蒂芬 ・ 戈
【 中图分 类号 ］Ｄ ３ ３ ０ ５—
西 方 国家 自上世纪 ９ ０年代后期 开始 ， 政府改革运 动 出 现新的动向 ， 形成 了不 同于新 公共 管理 的整体性 治理理 论。 “ 长达二十年之久 的新 公共管 理改革 之后 ， 在现 代公共 部 门 的第二轮改革 中。改革的重点 已经从结 构性分权 、 机构裁减 和设： 立单一职能的机构 转 向整 体政府 。 ¨ 对整 体性治 理 的 ”
整体性治理：地方公共服务改革的新趋向
构之间协调发展。横向部门政策整合建立在传统官僚制等级
基础上，增强中央力量以强化其对政策过程的控制，避免由 于地方分权产生 “ 块块”竞争的无政府主义和中央控制不力。
第二，整体性治理对组织结构分散化的回应。首先，按
照行政组织理论 的一 般原理 ，新公共 管理 提倡管 理层 次减 少
崇市场机制， 通过借鉴私人部门的管理原则、工具和方法提 高公共服务效率。效率为导向的工具理性追求过程中，“ 以自
由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题 正在失去它们作为评判标准的重要性，取而代之的是一种
一
、
整体性治理的兴 起和发展
１ 理论沿革：对新公共管理的继承与批判 ． 效率低下的弊端，西方国家先后开展了以 “ 政府再造”为内
例如， 英国成立的首相办公室，用以强化核心行政部门的控 而控制幅度扩大，行政机构的专业化和分权化有助于提高行 制能力 ， 建立跨部门联系。 政人员的积极性，但专业分工的优势总会面对组织协调不力 ２ 现 实依据 ：协 同型政 府在各 国的实践 ． 的困境。其次，新公共管理通过服务提供者的竞争过程提供 现实看来，整体性治理始于新工党 “ 第三条道路”的实 多样性和高质量的公共服务，但组织间 “ 在引入竞争机制的 践。在第三条道路思想指导下，超越传统的官僚体制和新公 同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度 共管理模式，在政府管理上另辟蹊效 ”４ 竞争机制与市场机制同时 ， 提倡通过协调、 整合的方式实现
［ 作者简介】胡佳 （９２ ） 女， １ 一， ８ 汉族， 内蒙古包头人，复旦大学国 际关系与 公共事务学院博士研究生， 研究方向为当
代中国公共行政．
从新公共管理到整体性治理
从新公共管理到整体性治理作者：卜霄宇来源：《合作经济与科技》2018年第08期[提要] 整体性治理是结合新公共管理实践经验与现阶段时代发展的要求形成的理论。
本文主要通过介绍整体性治理思想的基本内容并对整体性治理思想作出简单评价，以使大众对这一新型理论形成基本了解和关注。
关键词：整体性治理；整合；信息技术中图分类号：D63 文献标识码：A收录日期：2018年1月22日整体性治理理论形成于两个方面的背景：一是风行一时的新公共管理制度的没落；二是信息时代的迅速发展。
（一）新公共管理制度的没落。
新公共管理主要有三个方面的内容：强调分散化——在大的等级部门内部分散成扁平的结构，对信息和管理系统进行重新制定和调整，从而形成多样的控制形式；强调竞争——在公共结构中将购买者和提供者进行分离，使得提供者中形成更大的竞争空间，从而在内部竞争的过程中形成志愿的分配来代替等级式的决策；强调激励——建立起绩效激励的制度，并从最初以分散的公共服务为标准发展成为更加具体的模式。
新公共管理的碎片化治理形式存在众多方面的问题，通过美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰、新西兰等发达国家应用公共管理系统的时间可以看出：这种治理模式容易因为机构自身功能的冲突，在机构的运作中表现出对立性。
新公共管理的分散性导致浪费，并且给购买者带来不满意的服务体验。
在这种管理模式下由于缺乏沟通，不同机构或部门很难仅凭自身力量达成真正的要求。
新公共管理分散性、碎片性的弊端使得这种管理模式不断走向没落，在其内容上发生了变化。
在分散化方面，以比较为标准的竞争被舍弃，经过改进的具体模式下的绩效衡量和绩效合约被保留；在竞争方面，外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制被舍弃，准市场和凭证计划被不同程度保留；在激励方面，资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财物创议和私人合伙被舍弃，重新制定产权、管制和项目涉及的资本市场被不同程度保留。
从新公共管理到整体性治理的思考
从新公共管理到整体性治理的思考作者：秦放来源：《传播力研究》2019年第30期摘要：全球化的控制，信息化的覆盖，政府所遇到的问题越发的棘手和严峻，面对未知的一系列挑战，各方政府相继进行政策革新，力求完善政府职能。
在历经了新公共管理的质疑磨合期之后，政府迎来了整体性治理的新风潮。
整体性治理对新公共管理的替代，标志着政府职能由分散到集中，为政府管理带来了新的血液。
本文重點对从新公共管理到整体性治理进行思考，探寻整体性治理的必要性。
为管理层人士给予些许参考。
关键词：新公共管理;整体性治理;研究一、新公共管理概述所谓的新公共管理，是在刺激下孕育而生的。
这是由于新的时代无法容忍不随世的治理方式，两方抗衡，无法得到应有的预料结果，老话常说，落后就要挨打，所以落后的整治观念也理应予以摈弃。
（一）兴起的时代背景在西方国家，随着主权意识的增强，游行示威的情景屡见不鲜。
民权运动蜂拥造成的安全隐患，伴之经济危机造成的失业威胁，这些现状与预计相背驰，改变现今治理观念成为全社会的迫切追求。
随后便在英国兴起了一场上至政府，下到公共维持的部门的治理措施革新活动。
因为影响甚大，渐渐地这一运动从英国波及到美国，从而发展越来越广泛，西方，东方，甚多的国家都纷纷响应入这一运动号召之中。
新时代的推动下，经过数年膨胀深广，影响巨大的官僚体制已经对社会造成了许多创洞。
巨大的运行份额，以及屡见不鲜的贿赂行径，对于服务建设的不尽人意，时效性底下的处理状况，使得已经无法适应需要人权，需要发展的现代社会。
因此，英美打响了革新的第一枪，使出解数，解救政府失信问题。
（二）新公共管理的创新性随后便予以这场运动姓名-新公共管理运动。
这一运动注重实践性，不再将论述观点当做治理良药，重点对政府机构和公共服务结构中进行深层次的革新，改善其之间的供给关系，这一决策的主要目的就是杜绝政府产生的霸权行为，尽可能的缩小规模，提升含金量，创建小而精的管理部门。
这样所花费的金钱聚会大量较少，但是所产生的时效性却会大幅度增长。
从新公共管理到整体性治理
2019年第18卷第20期产业与科技论坛从新公共管理到整体性治理□李聪【内容摘要】整体性治理是现阶段的新型治理理念，比对新公共管理而言，更加适合现阶段社会检核和发展，这种治理的思想是在新公共管理实践反思中提出的新理念，整体性治理是对政府内部机构以及部门整体性运作提出的新模式，其核心思想是要管理从分散走向集中、从局部走向全局、从破碎走向整合，立足于整体性发展角度提出的新型理念，促使政府内部机构与部门之间协调运行。
整体性治理的实现，依赖于恰当的组织载体，且对信息技术应用有较高的要求，所以21世纪进入知识经济时代以来这种新治理理念和模式就逐步渗透于政府管理中，推动着我国政府改革。
【关键词】新公共管理；整体性治理；策略与建议【作者单位】李聪，贵州大学公共管理学院21世纪中需要从新角度以及新方法整合传统的碎片化管理体制，增进政府工作的整体理性治理效益，切实实现管理制度的整合，并围绕政府机构和管理需求建立与之对应的协调机制，以公民需求为导向，在系统全局思维统领下围绕治理药物整合和协调推动管理体制改革，优化政府组织结构、破除定势思维影响，围绕学习型社会建设切实展开各项措施，从而取代新公共管理体系，逐步革新政府管理模式。
一、新公共管理走向整体性治理的历程自从20世纪80年代西方各国引进新公共管理实践模式后，政府管理都是围绕公共服务进行管理，但随着社会不断地发展新公共管理的局限性也逐步展现出来，美国在此背景下为了实现部门高效管理和联动，从新公共管理上构建了新公共服务体系，构建新型的公共行政模式，但是英国学者对新公共服务分析后指出，新公共服务和新公共管理都无法满的思维，紧密联系职工，体会他们生活中的难处，了解他们的所思所想，认真帮助他们解决生活实际问题，解决其后顾之忧，为他们全心全意投入到工作当中打好基础。
二是理解并满足职工的精神层面需求。
物质和精神是两个相辅相成、缺一不可的整体，博物馆单位的思想政治工作更要关注职工的精神世界，给予职工更加丰富、新鲜的精神食粮。
从新公共管理理论走向新公共服务理论——对我国公共服务改革和发展的启示
、
反思和批判 ，登哈特夫妇建构出其系统的新公共服务理 论 。主要 内容有 ： 服务人民而非顾客 ； 公共利益是 目 ， 标 而 非 副产 品； 公民价值胜过企业精神价值 ； 略性思考 ， 策 民主 性行动 ； 重视人性而非生产力。与传统行政管理理论将政
府置于 中心位置 而致力于改革完善政府本身不 同， 新公共 服务理论将公 民置于整个治理体系 的中心 ， 强调政府治理 角色的转变即由掌舵 到服务 。 新公共服务理论推崇公共服 务精神 ， 旨在提升ห้องสมุดไป่ตู้公 共服务理论 的尊严与价值 ， 视公 重 民社会 与公 民身 份 ， 重视 政府与社 区、 民之间 的沟 通与 公 合作共治。 值得注意的是 ， 新公共服务理论是新公共 管理理论的 批 判继 承 ， 对新公共 管理 理论并不 是简单 的否定 ， 它 而更 多的是 一种理性 的反思和建设性 的批判 。 新公共服务理论 承认新公共管理理论在世界范 围内的广泛影响 ， 公共 对新 管理理论 为改进政府 绩效所作 的巨大努力也 给予积极 的 评 价。然而新公共服务理论不能说是一种新公共管理 理论 的替代模式 。正如新公共管理理论 ， 尤其是对科层 制的批 判 拿不出取代科层制的结 构形式一样 ， 新公共服务理论 也 没 有提供一 种替代性 的东 西 ， 了提醒人们要注意 民主等 除 社 会公共 价值 的诉求 外 ， 还没有形成完善 的操作可行 的具 体方案 。 新公共服务理论模式提出并强调公共管理归根到 底是服务 的性质 ， 出帮助公 民明确表述并实现他们 的公 提 共利益是政府或公务员 的首要作用 ， 而不是试图去控制或 驾驭社会 ， 服务而非掌舵 ” 即“ 。 三、 新公共管理的借鉴意义
一
二、 新公共服务理论 的兴起 既然受 到较广泛 的批判 ， 就会有超越 的努力 。由罗伯 特 ・ ．登 哈 特 （ｏ ｅ ＢＤ ｎ ａｄ 、珍 妮 特 ・ ．登 啥特 Ｂ Ｒ ｂｒ ．ｅ ｈｒｔ ｔ ） Ｖ （ ｎｔｉ ａｔｅｈｒ ） Ｊ ｅ ｎ ｎ ｎａ ｔ夫妇 提出的新公共 服务理论代表 了 ａ Ｖｚ Ｄ ｄ 公共行政理论一 种新 的发展趋势 。从 ２ ０ ０ ０年至 ２ ０ ０ ３年 ， 通过对 当今世 界各 国开展 的“ 公共管理 ” 新 运动 的理 性 的
整体性治理理论研究——历程、现状及发展趋势
第18卷第1期2017年1月燕山大学学报（哲学社会科学版）Journal of Yanshan University(Philosophy and Social Science Edition)Vol. 18 No. 1Jan. 2017整体性治理理论研究—-历程、现状及发展趋势韩兆柱，张丹丹(燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛066004)[摘要]整体性治理是基于对新公共管理模式下的功能碎片化和服务裂解性进行反思和修 正的基础上逐渐形成的一种全新的治理模式，主张以满足公民需求为治理导向，以信息技术为 治理工具，将协调、整合和责任作为治理策略，促进各种治理主体的协调一致，以实现整体性政 府组织运作模式。
尽管整体性治理在各国的发展程度不一，但国内外学者对理论和实践的不断 完善和探索，为世界各国的政府改革实践带来了新的转机和新的希望。
[关键词]整体性治理；整合;协调；研究综述[中图分类号]C93 [文献标识码]A[文章 DIO]10.15883/j.l3-1277/c.20170103910整体性治理（Holistic Governance)理论是在反 思和弥补新公共管理导致的部门化、碎片化和裂 解性的基础上逐渐形成的一种全新治理理论，其 代表人物是英国学者佩里•希克斯（Perri 6)和帕 却克.邓利维（Patrick Dunleavy)。
整体性治理理 论主张通过有效的协调和整合，实现各种治理主 体之间政策目标和手段的一致性和政策执行的连 贯性,减少执行资源的浪费，满足公民的需求，达 到透明化、整合化的无缝隙治理行动。
整体性治 理理论发展至今仅有十余年，但该理论已深刻影 响到英国、加拿大、澳大利亚等国家的公共管理实 践，而其在国内的研究亦由理论译介阶段正逐步 转向实践应用的探索性研究，并得到诸多专家学 者的认可。
对整体性治理理论的国内外研究现状 进行系统梳理，一方面有利于推动整体性治理理 论的本土化发展，另一方面也有利于摆脱政府组 织治理过程中服务裂解性和功能碎片化的困境, 促进包容性和整合性公共部门运行模式的构建。
从新公共管理到整体性治理
从新公共管理到整体性治理新公共管理主要是在刺激下应运而生，主要是因为新时代不能接受落后的治理方式，两方抗衡中造成无法得到应有的预料结果，所以必须要及时摒弃落后的整治思想观念。
整体性治理工作的展开首先需要对命中需求给予高度重视，并把需求作为主要治理依据，在整个治理方式中灌输以民为本的思想。
当前在社会发展及各部门工作中信息技术已经得到了广泛应用，有效协调整合，在运行机制中合理融入具体责任，之后再对管理部门的相关信息、所处职责以及各个阶级等进行协调整和。
最终促进治理工作从散到聚转变，从而为群众提供整体式的管理模式。
1.新公共管理的优势与缺陷首先，分散性。
新公共管理可以通过人员和岗位的协调转变来调整相关部门的权利架构，确保部门之间实现职权平衡，并且通过综合性协调方式却波各部门之间保持一致步伐，但控制形式不同对部门也会产生不同的管理效果，实际管理工作中很难能够达到一致预期的管理效果，对现代化管理而言并不能适应。
其次，构建内良性竞争机制。
在管理过程中需要分开提供者和购买者，将等级式资源分布向竞争机制转变，确保公平供应资源，实现资源的多样化供应。
最后，重用激励机制。
新公共管理中广泛应用了激励机制，通过多劳多得以及绩效奖励理念的具体应用，从而促进工作积极性的提升。
但因为随着时代进步，这些优势会造成政府内部十分分散且无序，工作实践模式在信息技术不断发展形势下，并不能与实际需求相符合。
2.整体性治理的价值分析在信息技术的进一步发展下，整体性能高治理实现了整体优化与实践实施。
第一，信息技术是核心。
现阶段在公共服务系统中信息技术成为其中重要环节，对互动管理以及整个部分管理起到了串联作用，同时也是实现整体性治理的技术支撑。
在整体性治理中信息技术是核心内容，并且在政府工作中该技术也实现了全面应用，对传统工作方式进行了改变，同时也将以往纸质记载群众个人信息转变为以电子信息系统录入的方式进行资源整合与档案管理。
第二，信息技术是政府工作的主导。
整体性治理理论研究历程、现状及发展趋势
整体性治理理论研究历程、现状及发展趋势一、本文概述整体性治理理论，作为公共管理领域的新兴理论，旨在解决复杂社会问题和提高政府治理效能。
本文将对整体性治理理论的研究历程、现状进行梳理，并探讨其未来的发展趋势。
通过对该理论的深入研究，我们可以更好地理解政府如何在日益复杂的社会环境中实现高效、协调的治理，为提升我国政府治理能力和水平提供理论支撑和实践指导。
在研究历程方面，本文将回顾整体性治理理论的起源、发展和演变过程，分析该理论在不同历史阶段的主要观点和理论贡献。
在现状方面，本文将重点介绍整体性治理理论在国内外的研究现状，包括理论应用、实践案例以及存在的问题和挑战。
在发展趋势方面，本文将探讨整体性治理理论未来的研究方向和可能的创新点，包括数字化、智能化等新技术对整体性治理的影响，以及整体性治理理论在全球治理、区域合作等领域的应用前景。
通过本文的阐述，我们期望能够为整体性治理理论的研究和实践提供有益的参考和启示，为推动政府治理体系和治理能力现代化贡献力量。
二、整体性治理理论的起源与发展整体性治理理论起源于20世纪90年代的英国，其背景是公共管理体系面临着一系列复杂的社会问题和政策挑战。
传统的官僚制治理模式已经无法满足这些需求，因此，学者们和政策制定者开始寻找新的理论框架来指导公共管理实践。
在这个背景下，整体性治理理论应运而生。
该理论的核心思想是通过协调与整合政府部门间的功能和资源，打破碎片化的治理局面，以实现政策目标的协同和公共服务的无缝隙提供。
整体性治理理论强调政府在治理过程中的主导作用，并提倡通过跨部门合作、信息共享、流程优化等手段来提高政府效能和回应性。
自整体性治理理论提出以来，其经历了不断的发展和完善。
早期的整体性治理理论主要关注政府内部的协调与整合，而随着研究的深入和实践的拓展，该理论逐渐扩展到了政府与社会、政府与市场等多个领域。
整体性治理理论开始强调政府与社会的互动合作，以及政府在市场监管和社会治理中的角色定位。
从新公共管理到新公共服务的理论逻辑和实践
从新公共管理到新公共服务的理论逻辑和实践“新公共管理”是自20世纪80年代以来西方国家行政改革的重要理论，但也受到多方面的质疑和批判。
西方学者开始探索一种新的公共行政理论——“新公共服务”，它在肯定“新公共管理”理论固有价值的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于公共管理理论逻辑和实践需要的新的理论选择，进一步丰富和完善了西方公共行政理论。
标签：新公共管理；新公共服务；发展20世纪70年代，资本主义的发展经历了“黄金时期”之后，西方发达国家开始不同程度地陷入了经济发展停滞与通货膨胀并存的“滞胀”现象。
同时，由于政府功能的不断扩张与强化，大大增加了政府的施政成本，政府面临着空前的财政压力。
自二战以来，随着不断扩大的政府规模，机构臃肿、浪费严重、效率低下日益显现，西方发达国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机以及民众对政府的信任危机。
同时，由于受到科技革命的影响，特别是信息技术革命，政府所面临的公共问题和行政环境都变得愈加复杂、动荡和不确定。
西方各国建立在韦伯官僚制理论基础之上的传统公共行政陷入了举步维艰的状态，其固化、僵硬的层级官僚体制越来越不能适应日新月异的时代对公共行政的要求，各国政府迫切需要建立一种新型的政府管理模式以适应新时代转型环境下本国的社会、经济发展的需要。
一、新公共管理的出现正是在这样的历史背景之下，西方发达国家掀起了一场公共行政改革运动，一种新的政府管理模式应运而生——新公共管理。
学者们从不同的角度给了它不同的称谓，如“管理主义”“以市场为基础的公共管理”和“企业家政府”等等，反映了人们对“新公共管理”的不同看法。
作为一种新型形态的公共行政理论，新公共管理是“管理主义”“公共选择理论”“交易成本理论”“委托代理理论”等在公共部门加以运用后，聚合而成的产物。
它显现出以“政治——行政二分”和“韦伯官僚制理论”为基础的传统公共行政的一般管理化倾向。
新公共管理理论视野中的管理具有两个基本特征，即管理的自由化和市场化。
从新公共管理到整体性治理的思考
管理科学 ManagementScience384教育前沿 Cutting Edge Education从新公共管理到整体性治理的思考文/孙一飞摘要：在不断建设和谐社会的过程中，新公共管理作为社会管理中关键的组成部分，能够在极大程度上推进相关管理资源的不断优化和发展，使我国能够在国际中提高国家的竞争能力。
随着时代的不断进步，信息技术的不断提高，新公共管理的进一步发展，其中包含的管理内容和管理形式都逐渐复杂化，因此在发展的过程中出现了很多的不足之处，将新公共管理向整体性治理进行过渡，能够有效地解决和避免相关问题的产生。
目前，新公共管理已经不能很好地适应当今时代的发展，逐渐由整体性治理形式取代了以往的新公共管理形式，并且整体性治理的形式对现阶段的各项工作起到了极大程度上的积极作用。
关键词：新公共管理；整体性治理；思考前言：整体性治理模式将管理由分散式转变为集中式，由破碎性转变为统一性，由部分转变为整体，这种新型的整体性治理模式能够很好地适应当今社会的发展，符合现阶段新时代背景下的发展要求。
世界各国在发展的初始阶段中，都会采用新公共管理的形式，但由于时代的不断进步，新公共管理形式逐渐有了越来越多的不足之处，于是整体性治理的形式正逐渐取代新公共管理的形式，但在转变的过程中还存在一定的问题，就需要相关人员及时解决存在的问题，从而推进整体性治理形式的发展。
1 整体性治理的主要内容1.1 重新整合在整体性治理中，其中最关键最核心的内容就是进行新型整合，即重新整合。
想要做好重新整合的工作就要涉及到以下部分内容：（1）将部分分散性的部门进行相关的整合。
将碎片式的部门进行充分的了解和调查，分析各个分散式部门之间的不同职能，将其进行重新的整合优化，使部门职能比较统一，不冲突的部门进行重新规划，从而打造一个新型的部门，这样就能够在极大程度上减少相关部门数量，最大限度的提升部门的办事效率。
同时，还要及时地成立一些大型的部门，减少没有必要的小型部门，这些小型部门的存在并不能提高工作办事的具体效率，反而会增加相应的人员支出，浪费一定的人力资源。
多元治理：我国治理现代化的路径思考
多元治理：我国治理现代化的路径思考作者：朱江来源：《今日财富》2020年第04期诞生于20世纪90年代的治理理论，因其“多元协商、共享共治”的理论特征，契合我国全面深化改革的时代背景，需强化认知，以指导实践。
一、治理理论的发展历程治理理论的发展，大致经历了以下三个阶段：（一）酝酿阶段（1989——1995）20世纪的经济大萧条，致使西方国家整体经济处于崩溃边缘。
以“罗斯福新政”为标志的西方国家政府主动调控和干预市场，挽救了国家经济。
70年代中东石油危机，西方经济全面“滞胀”，政府机构臃肿僵化，面临严重的社会危机。
民众对“重塑政府”的呼吁日渐高涨。
由此发起了“新公共管理運动”。
事实证明，新公共管理理论的唯效率弊端导致了社会公平正义缺失。
世界银行1989年的《南撒哈拉非洲：从危机走向持续增长》标志着以社会化手段为特征的“治理时代”的到来。
（二）百家争鸣阶段（1995——2000）治理理论是一个概念框架。
主要包含以下理论思想：1.新公共服务理论美国行政学者登哈特夫妇2000年发表了《新公共服务：服务而不是掌舵》，系统阐述新公共服务理论，从公共治理的角度提出政府的职能在于对公民社会的服务和对自由市场的宏观调控等方面。
2.网络化治理理论其描绘了一种和传统官僚科层制完全不同的政府治理范式。
所谓网络化，即政府在社会治理中与企业、社会组织、公民等多元主体合作共治，结成公共治理网络。
3.整体性理论整体性理论由英国学者佩里·希克斯提出，他认为，政府作为整体必须摒弃部门本位，通过制度建设达成跨部门合作。
4.数字治理理论整体性理论强调部门协同，网络化理论突出网络结构的必要。
互联网技术为这一切提供了无限可能。
这一理论由美国的曼纽尔·卡斯特等学者系统分析了在治理实践中的价值。
5.公共价值管理理论马克·穆尔在专著《创造公共价值：政府战略管理》中指出，公共治理的核心使命在于创造公共价值，以政府为主体的公共部门应该寓治理于依靠多方参与的网络化社会。
从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的发展与演变
从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的发展与演变新公共管理（New Public Management，简称NPM）是20世纪70年代末到80年代初出现的一种公共管理理念和实践方式。
它主要体现了西方国家对传统公共管理方式的批判，并试图引入市场化、私营化和经济效益导向的原则来和提升公共服务的效率和质量。
然而，NPM也存在一些问题，如忽视公共利益、削弱政府的职能和责任等，因此在后续的发展中逐渐被新公共服务（New Public Service，简称NPS）理论所取代，而整体性治理理论则是对NPM和NPS的进一步拓展和完善。
新公共服务理论强调公共部门的特殊性和公共价值的优先性，主张政府在公共服务提供中应秉持公共利益，注重公共权益保障和公民参与。
相对于NPM的市场化和经济效益导向，NPS更注重公共服务的公正性、平等性和可持续性，并强调政府的使命和责任，认为政府应该更注重社会公共价值的实现，而不仅仅是追求经济效益。
然而，NPS理论也存在一些局限性，如过于强调政府的职能和责任，忽视市场和社会力量的作用等。
因此，整体性治理理论应运而生，试图通过整合各种治理主体和力量，实现公共服务的整体性和协同性。
整体性治理理论认为，公共服务的提供需要政府、市场、社会组织和公民等多种主体的参与和合作，各种治理主体之间应建立良好的合作机制和协调机制，形成互动、协作、共建的治理格局。
整体性治理理论的发展与演变也反映了公共服务的发展方向和社会需求的变化。
随着社会经济的快速发展和复杂化，传统的政府行政管理方式已经不能满足公众对高质量公共服务的需求，于是新公共管理理论的出现强调效率和市场化。
然而，随着市场化的推进，一些市场失灵和政府失灵的问题逐渐浮现，新公共服务理论强调公共价值和公民权益，试图弥补市场和政府的不足。
而整体性治理理论则更注重公共服务的整体化和整合化，强调各种治理主体的合作与参与。
总之，从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的发展与演变，反映了公共服务的发展需求和时代变迁。
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从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展07403 刘洋长久以来，韦伯的官僚制和科层制牢牢占据着公共管理的核心理论地位，但随着社会的迅速发展和科学理论的不断进步，韦伯的理论在应对层出不穷的新事物、科技的新成果和公民不断变化的新需要上便显得有些捉襟见肘。
新的公共管理理论的出现势在必行。
尤其是近半个世纪以来，理论界的创新成果频出，新公共管理理论，新公共服务理论，以及现在十分流行的整体性治理理论都取得了一定的成果，但与此同时，也未免让人感到眼花缭乱，无从下手。
本文参考大量此方面的理论文献，来梳理新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展。
一、新公共管理理论1，背景与产生。
第一，西方国家摆脱困境的需要。
二战后，西方国家的发展经历了一段黄金时期，然而到了20 世纪60 年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。
这些困境主要有：(一)政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不可治理性增加。
第二，科技革命和全球化浪潮。
科技革命和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。
第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。
以韦伯官僚制思想为基础的传统行政体制难以适应时代的要求，而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。
20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响，“重塑政府”“运动企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”“国家中空”等理论相继出现，他们打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用, 积极借鉴私营管理的技术和方法, 不断提升政府的管理能力和公共服务能力。
这一时期出现的这些理论便都被划为新公共管理理论。
而这其中由以奥斯本和盖布勒提出的重塑政府理论最为著名。
2，主要理论概论。
“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式1。
新公共管理的理论概要便是他们提出的重塑政府的十大基本原则：（1），起催化作用的政府: 掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3），竞争性府: 把竞争机制注入到提供服务中去；（4），有使命感的政府: 改变照章办事的组织；（5），讲究效果的政府: 按效果而不是按投入拨款；（6），受顾客驱使的政府: 满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事业心的政府: 有收益而不浪费；（8），有预见的政府: 预防而不是治疗；（9），分权的政府: 从等级制到参与和协作；（10），以市场为导向的政府: 通过市场力量进行变革。
2英国著名公共管理学家胡德(C. Hood) 将新公共管理的特质归纳为: 公共部门管理专业1【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。
上海：上海译文出版社2【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。
上海：上海译文出版社化, 让公共管理者承担管理责任；设定明确的目标和绩效测量标准, 并严格进行绩效测量；重视实际成果甚于关注过程或程序的；对公共部门进行拆分与重组, 破除部门间藩篱; 引入市场竞争机制, 降低管理成本, 提高服务质量; 强调吸收和运用私营部门管理方法和风格；重视资源的有效利用和开发。
33，评价与批判。
首先，新公共管理强调管理层级减少而控制幅度扩大，专业化和分权化有助于提高行政人员的积极性，但面临组织协调不力的我困境；其次，新公共管理服务提供者的竞争提供多样性和高质量的公共服务，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构4；再次，公共部门分散化阻碍公共政策的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率；第四，新公共行政理论削弱了公共价值观，使公共部门的目标偏离了公共利益的方向，这也是新公共服务理论对其的主要攻击点。
二、新公共服务理论1，背景与产生。
由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9·11 事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念诸如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒5。
新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。
如，福克斯在《作为后现符号政治的政府再造》一文中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾；沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值观提出异议：还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及特里所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。
这些批评和意见从不同的侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理的局限性，但没有进一步提出任何可替代的新理论模式。
基于对“新公共管理”运动的总结与反思, 以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考, 美国亚利桑那州立大学的罗伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。
丹哈特夫妇指出: “所谓新公共服务, 指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”6。
2主要理论内容阐释。
（1）政府职能应是服务而非掌舵。
政府协助公民表达并实现共享的公共利益, 推动社会向重要方向发展。
政府要和各社会力量协同行动, 寻求社会问题的解决方案。
（2）公共利益是追求的目标而非副产品。
政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能真诚地进行对话的环境中, 共同商讨社会发展应该选择的方向并确保公共利益居于主体地位。
（3）思想战略性, 行动民主性。
符合公共需要的政策和计划, 通过集体努力和协作的过程, 能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。
（4）服务于公民而非顾客。
公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客, 而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
（5）责任非单一。
公务员不应仅关注市场, 亦应关注宪法和法令, 关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
（6）重视生产率更要重视人。
公务员所参与组织的公共组织与网络, 如果能在尊重所有人的基础上来运作, 它们最终就更有可能获得成功。
（7）重视公民权。
如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献, 那么公共利益就会得到更好的实现。
3周敬伟，新公共管理运动的困境【J】。
学术界, 2007（1）4胡佳，整体性治理：地方公共服务改革的新趋向【J】。
公共行政，2009（10）5柳云飞，周晓丽。
传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究【J】。
前沿，2004（4）6冯太学，新公共管理与新公共服务——理论概述与比较研究【J】。
九江职业技术学院院报，2009（3）3对新公共服务的思考与质疑。
新公共服务理论的首要价值取向就是公民和公共利益导向。
服务于公民而不是顾客：公共利益就是共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。
因此，公务员不是要仅仅关心“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。
追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。
新公共服务理论的第二个价值取向是公民权和民主导向。
重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。
新公共服务理论的第三个价值取向是服务和以人为本导向。
服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产效率。
7但是仍有一些问题需要考虑：（1）政府真的是服务而非掌舵吗？（2）服务于公民而不是顾客吗？（3）企业家精神不重要吗？（4）公民的需求是公共利益吗？（5）政府能提供满意的服务吗？（6）政府与公民如何达成共同的价值取向?8三、整体性治理理论1，背景与产生。
首先是新公共管理因其过分强调效率、市场、分权和竞争，引发了不平等、公共价值缺失、碎片化等问题，导致其日渐式微。
其次，新公共服务理论更强调的是价值观的宣传与贯彻，而并没有提供一套切实可行的管理方法，这固然是理论上的突破和完善，但在实务领域并无太多建树。
第三，信息技术的迅猛发展，为各级政府及政府各部门加强沟通联系创造了硬件基础，也使其与外部的沟通更加顺畅，并能够做到更好的回应性。
第四，经济全球化的扩展和网络社会的崛起，也要求公共管理理论的数字化变革，来达到整体治理的要求。
登力维等人在总结新公共管理的弱点和弊端后，提出了整体性治理理论，或称“整体政府”理论。
在整体性治理改革中，改革的重点从结构性分权、机构减裁和设立单一职能机构转向整体政府。
它与新公共管理和新公共服务理论争论的焦点在于：思想传统上的宪政主义和管理主义之分；组织模式上的官僚制和市场制之辩；管理手段上的专业化和整体化之论等一系列问题。
92整体性治理的主要内容和中心思想。
西斯克认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标就是更有效的处理公众最关心的一些问题，因此，考虑四个关键层面——政策、顾客群体、组织和机构——的每一个层面的目标是有益的。
10西斯克认为整体性治理最重要的是责任感。
整体性治理理论的主要思想是1，重新整合。
（1）逆部门化和碎片化（2）大部门式治理（3）重新政府化（4）回复或重新加强中央过程（5）极大的压缩政府成本（6）重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高（7）集中采购和专业化（8）以“混合经济模式”为基础的共享服务（9）网络简化。
2，整体性治理（1）互动的信息搜索和提供（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建（3）一站式服务提供（4）数据库（5）重塑从结果到结果的服务（6）灵活的政府过程（7）可持续性。
在组织中建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。
为此要考虑一下几个方面。
（1）确立一种信息基础、信息系统和信息分类（2）为跨边界运作留出空间（3）建立相互理解和信任（4）与其他机构对话及考虑其他机构的运作（5）产生新的领导人和英雄（6）跨边界运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险，管理者需要高度容忍不确定性（7）没有控7谭静、冯琳，新公共管理与新公共服务理论比较【J】。
学术园地，2009（2）8赵一飞，公共行政的新公共服务：反思与困惑【J】法制与经济，2007（7）9陈水生，新公共管理的终结与数字时代治理的兴起【J】公共行政，2009（8）10希克斯，整体性治理的运作灵魂【M】上海译文出版社制的管理（8）建立承诺（9）建立具有分散的团队的分散的结构，采用激励机制（10）在专业、职位和支付方面，需要采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人（11）培训。