_城乡规划法_实施背景下的武汉控制性详细规划编制方法探讨

□　黄　宁，熊　花

《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）自２００８年１月１日起颁布施行，该法对控制性详细规划（以下简称控规）的编制、审批、修改程序及其在规划管理中的法理地位作出了明确规定。其核心要求一是城市规划主管部门必须严格按照控规依法行政，二是修改控规必须报经原审批机关审批。这些新条款的出台极大地规范了控规编制、审批和管理程序，同时也对编制控规提出了更新更高的技术要求。

控规实施近三十年来，“如何编控规、如何用控规”一直是业内探讨的重要问题之一，既有摸索和创新，也有经验和教训。在《城乡规划法》实施背景下，笔者结合自身参与制定《武汉市控制性详细规划编制规程》及控规编制的实践经验，对控规的编制方法和内容进行探讨。

《城乡规划法》实施背景下的武汉控制性详细规划编制方法探讨

［摘　要］《城乡规划法》明确了控制性详细规划的法律地位和实施效力，对控制性详细规划编制方法及管理体系提出了新的要求。为了更好地完成控制性详细规划的编制工作，实现技术编制与管理实施有机衔接，武汉市从编制目标着手，提出了控制性详细规划编制的新思路和新方法，包括组建“分区规划—控规导则—控规”三段式的规划编制框架，采取“法定文件、指导文件、基础图件”三合一的成果编制形式，运用实线控制、虚线控制、虚位控制、点位控制和指标控制五种方式进行用地控制等。［关键词］控制性详细规划；编制方法；武汉市

［文章编号］１００６－００２２（２００９）０９－００３５－０５　［中图分类号］ＴＵ９８１　［文献标识码］Ａ

Regulatory Plan Compilation in Wuhan under the New Urban-Rural Planning Law/Huang Ning, Xiong Hua

[Abstract] The recently enacted urban-rural planning law clarifies the legal status of regulatory plans and outlines specific planning document compilation requirements. Wuhan proposed a plan compilation process that is closely related to plan implementation. This process is built on a “district plan, regulatory guidelines, and regulatory plan” framework. It requires the production of a legal file, guidance file, and basic drawings, and includes five separate control methods.

[Key words] Regulatory plan, Plan compilation process, Wuhan city

１　１９９９年版武汉控规编制与实施情况

总结

１９９９年版《武汉市城市总体规划（１９９６－２０２０）》经国务院批复后，武汉市全面展开了主城控规编制工作。根据上轮总体规划（１９９６年）确定的“核心区—中心区片—综合组团”结构，以７个中心城区及东湖高新技术开发区的部分地区为规划范围，将２４３　ｋｍ２用地划分为９０个控规（编制）单元并进行统一编码，按照用地规模分为“控规片—街坊—地块”三级用地控制模式。控规确定了地块用地性质及编码、用地面积、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率等７项规定性指标和建筑形式、色彩、人口容量、建筑后退红线、交通出入口方位和停车泊位等６

项引导性指标。该项工作于２００２

年完成，历时３年，基本实现了中心城区控规全覆盖（图１，图２）。

该轮控规严格按照《城市规划编制办法》的要求进行编制，在其后几年武汉市城市规划管理工作中发挥了巨大作用，为建立和完善规划编制体系和内容、规范建设项目审批手续提供了强有力的技术支持。但该轮控规在执行过程中也反映出一些问题，譬如：缺少中观层面的规划衔接，使规划用地规模分解、设施布点、建设指标分配等不尽合理；部分公益性设施在落实过程中出现困难，用地性质调整较多；指标体系的制定严谨有余而弹性不足，用地控制的单一性未能有效应对市场经济投资主体多元化的特征，造成容积率被频频突破；新技术运用不够，信息化程度不高，动态更新机制尚未建立，不利于实时跟踪查询等。

２《城乡规划法》实施背景下控规编制的新思路

２．１组建“三段式”规划编制框架

目前《武汉城市总体规划（２００６－２０２０）》修编工作已经完成，其纲要

已获国务院批复。按照《城乡规划法》

的要求，完成主城区控规编制工作迫

在眉睫。总结上一轮控规编制和实践

的经验教训，武汉市制定出“分区规

划—控规导则—控规”三段式的总体

编制框架，同时提出“分区区片—控

规编制单元—控规管理单元”三级编

制体系与之对应（图３）。

分区规划以进一步落实总体规划

为目的，根据主城规划结构，将主城

（６７８　ｋｍ２）划分为１９个分区区片，落

实用地规划和各专项规划控制要求，

同时将人口、用地规模和布局，市、

区、居住区级公共服务设施和市政基

础设施的规模及布点初步分解到８５

个控规编制单元①中（图４）。

控规导则以落实分区规划、指导

控规编制为目的，在控规编制完成之

前作为过渡时期规划管理、局部控规

和规划咨询的主要上位依据。控规导

则以编制单元为单位，将上述内容和

相应规模指标进一步分解到各管理单

元②，直接指导控规编制。

控规以落实控规导则为目标，以

管理单元为单位，对控规导则提出的

定性、定量、定位要求在空间上细分至

地块，对管理单元的主导性质、建设强

度、“五线”、公益性公共设施等内容提

出强制性要求，直接指导规划管理。

２．２全面展开专项规划研究

在编制分区规划的同时，展开武

汉市主城用地建设强度研究、绿地系

统规划、历史文化名城规划、山体水

系保护规划、公共设施（中小学）布局

规划、空间形态研究、城市快速路系

统规划等专项规划。以分区规划为平

台，将各专项规划所确定的建设规模

和设施布点要求纵向分解，形成分区

指引，为控规导则的编制提供充分的

技术依据。

２．３制定和完善相应的技术标准

为配合分区规划和控规编制，还

同时进行相应技术标准的制定工作，其

内容包括控规编制规程、审批及修改

程序规程、建设用地分类及兼容性规

定、计算机制图标准等，规范控规编制

过程。按照统一的编制标准，控规编制

可由多个部门承担，共同协作完成。

２．４建立健全“一张图”系统

整合规划成果信息资源，建立规

图１　１９９９年版中心城区控制性详细规划编制单元划分图２　１９９９年版中心城区控制性详细规划

划信息平台，将控规成果纳入“一张图”信息系统，满足规划整合与规划管理双重要求，并保持动态更新，提高工作效率，确保规划能更好地服务于日常管理工作。

３控规编制内容

３．１编制内容

为落实《城乡规划法》的要求，本轮控规必须“真正面向管理”，既要维护控规的严肃性，落实强制性要求，又要保留一定的弹性，还要便于查阅，方便管理。武汉市在借鉴上海、广州和南京等城市的经验基础上，提出了“法定文件、指导文件、基础图件”三合一的成果编制形式。

３．１．１法定文件

以管理单元为载体，法定文件旨在落实上位规划对土地使用性质的要求，确保城市公共利益的强制性规定，主要包括管理单元主导性质、开发强度、“五线”控制、公益性公共设施控制和特殊要求五个方面的内容。法定文件是城乡规划管理的根本依据，必须予以公示，并报市政府审批。

（１）用地性质和开发强度。规划需确定管理单元的主导性质和平均净容积率。主导性质按照所承担的市、

区级使用功能或规模超过５０％的用地

性质确定；平均净容积率是管理单元

内总建筑量与净用地面积的比值。

在管理单元内实行建设总量平衡

的规定，即其内部现状与规划地块的

建筑总量不得超过法定文件所确定的

数值。规划地块容积率的调整必须在

管理单元内部进行平衡消化。

（２）“五线”控制。“五线”控制具

体包括红线控制、绿线控制、紫线控

制、蓝线控制和黄线控制。

①红线控制，即划定城市快速路、

主干道、次干道红线宽度；确定管理

单元内城市支路网密度，提出各支路

红线宽度的建议；提出轨道交通控制

线和影响线的控制要求。

②绿线控制，即落实市、区级公

园绿地，确定居住区级公园绿地和其

他公共绿地的人均控制指标，并给出

建议点位和用地边界；划定生产绿地，

以及用于城市道路、主要市政基础设

施、水体保护、重要生态廊道和绿化

隔离带的防护绿地界线。

在绿线控制用地内，允许建设与

公园性质相关的休闲活动设施和市政

配套设施，但其中游乐公园、其他专

类公园及街旁绿地的绿化占地比例应

大于等于６５％；防护绿地内允许安排

市政管廊和其他小型市政设施；鼓励

对绿地进行复合利用③。

③紫线控制，即划定国家、省、

市级历史文化街区和历史地段的保护

范围界线和建设控制地带界线；明确

市、区级优秀历史建筑的位置、保护

范围及特色控制要求。

④蓝线控制，即落实江、河、湖、

主要干渠和排水廊道线等城市地表水

体保护和控制的地域界线。

⑤黄线控制，即确定城市交通综

合换乘枢纽、机场、城市水运码头、

铁路线、轨道交通维修基地、城市交

通广场、公交场站等城市公共交通设

施；确定水厂、给水加压站等城市供

水设施；确定城市电厂、１１万伏以上

的高压廊道线、变电站等城市供电设

施；确定污水处理厂、垃圾处理厂、

垃圾码头、垃圾焚烧厂、环卫车辆停

保场、垃圾转运站、雨水泵站、卫生

填埋厂等城市环境卫生设施；确定气

源厂、热源站、热力线走廊等城市供

气、供热设施；确定邮政通信枢纽、

广播电台、电视台等城市通信设施；

确定消防指挥调度中心、消防站等城

市消防设施；确定防洪堤墙、堤防保

护线等城市防洪设施；其他对城市发

图３　新一轮控规编制总体思路图４　新一轮控规编制单元划分

展有全局影响的城市基础设施（如气、油、灰渣等专用管廊、气象预警中心等）；进一步确定公共停车场、通信机楼、邮政局、加油加气站、污水泵站、储气站、天然气接收站、热力中继泵站及其他专用管廊等市政基础设施的规模和点位控制要求。

（３）公共配套设施控制。形成市级、组团级和居住区级公共配套设施三级控制，其中包括教育、文化体育、医疗卫生、社会福利与保障、行政管

理、社区服务等公共设施。

制定市级、组团级公益性及经营

性公共配套设施控制要求。按照《武

汉新建地区公共设施配套规划标准》，

落实居住区级公共设施控制指标，确

定居住区级公共设施的规模、数量、

使用性质和附属控制要求；确定居住

区级以下级别公共设施点位、规模及

功能构成。

３．１．２指导文件

指导文件是规划编制和管理的指

导依据，主要包括地块控制指标和特

色意图控制要求。指导文件是城乡规

划管理的参考依据，必须报城乡规划

主管部门审批同意。

地块指标控制体系包括经营性用

地地块性质、容积率、建筑密度、建

筑限高控制、建筑形态，以及色彩控

制、城市设计、建筑后退道路红线控

表１　“五线”用地控制方式

实线控制虚线控制点位控制

虚位控制

轨道交通影响线

道路绿化带，规划新建的市、区级公园、防护绿地、生产绿地、其他绿地、居住区级公园绿地和街头绿地，建设用地位置不可变更的（形状可调整），可采用虚线控制

—

—

现状保留及规划新建的城市轨道交通车场、城市交通广场等城市公共交通设施；水厂、给水加压站等城市供水设施；城市电厂、变电站、高压线走廊等城市供电设施；垃圾处理厂、垃圾码头、垃圾焚烧厂等城市环境卫生设施；雨水泵站、污水处理厂、污水泵站、排水廊道等城市排水设施；气源厂、热源站、天然气接收站、热力中央泵站等城市供气、供热设施；消防指挥调度中心、消防站等城市消防设施；城市管线走廊

规划新建的上述公共服务设施，建设用地位置不可变更的（形状可调整），可采用虚线控制城市支路

规划新建的居住区级公园绿地及街头绿地，建设用地位置可在管理单元内进行适当位移的，可采用虚位控制

—

—

规划新建的交通综合换乘枢纽、公交场站、公共停车场、加油加气站、环卫车辆停保场、垃圾转运站、邮政通信枢纽，建设用地位置可在管理单元内进行适当位移的，可采用虚位控制

规划新建的上述公共服务设施，建设用地位置可在管理单元内进行适当位移的，可采用虚位控制

红线绿线

紫线蓝线黄线

公共服务设施（公益性）城市快速路、主干道、次干道、轨道

交通控制线、城市集散广场

现状保留及在建的市、区级公园、防

护绿地、生产绿地、其他绿地、居住

区级公园绿地和街头绿地

历史文化街区、历史地段、文物保护

单位及历史建筑的保护范围

水体保护蓝线中江、河、湖泊控制线

铁路走廊、堤防保护线

现状保留、在建或明确建设项目的区

级及以上级别各类公益性文化娱乐设

施（包括图书展览用地、影剧院用地、

游乐用地等）、体育设施控制（包括体

育场馆、游泳场馆等室内外公共的体

育运动用地）、医疗卫生设施（包括综

合医院、专科医院等）、社会福利设

施（包括福利院、敬老院、残疾人康

复中心等）、中小学等教育设施

—

—

—

—

可复合建

设的交通

综合换乘

枢纽、公

交场站、

公共停车

场、垃圾

转运站、

通信机

楼、邮政

局

—

制、机动车出入口控制、地下空间开发控制指引和规划实施意见等１１项内容。

特色意图控制是根据管理单元所处的区位、现状风貌和城市整体功能需要，结合具体景观及空间特色、轨道交通建设要求等，对建（构）筑物、街巷格局、整体风貌、历史文化要素和自然风景要素等，提出特色保护和塑造的原则、要求，编制城市设计方案，确定特色控制要素，包括高度、风貌、色彩和体量等。

３．１．３基础图件

基础图件是控规编制技术基础，是规划编制过程中现状资料、技术研究说明文件及图纸的汇编，包括基础资料汇编、规划说明书和图纸。图纸内容包括现状图、用地规划图、分析图及各项专业规划图等，图纸比例为１／１　０００～１／２　０００。控规成果编制完成时，基础图件内容同指导文件一并报城乡规划主管部门审批、留存，以满足日常规划管理和查阅需要。

３．２地块控制方法

为满足规划管理对控规弹性的需求，本轮控规在用地控制手段上运用实线控制、虚线控制、虚位控制、点位控制（表１）和指标控制五种方式，组合控制，刚柔结合，提高控规的实际可操作性。

３．２．１实线控制

实线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用实线予以界定。进行实线控制的地块及线网设施，其位置、（边界）线形、建设规模、设施控制要求等原则上不得更改，确须更改的，要经过相应的调整、论证及审查程序，报原审批机关审批同意。３．２．２虚线控制

虚线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用虚线予以界定。进行虚线控制的地块，其位置、规模及设施要求等原则上不得更改，用地边界可以根据具体方案深

化确定。

３．２．３虚位控制

虚位控制是指纳入保护或控制的

规划要素在法定文件中采用虚位予以

界定。进行虚位控制的地块，在满足

服务半径和相关控制要求（交通、日

照、消防、安全、用地权属等条件）的

前提下，可根据项目建设情况对设施

位置在管理单元内作出适当位移；进

行虚位控制的线网设施，其线型可根

据相关规划依据作出相应调整。以上

变更须经过相应的论证及审查程序，

报武汉市城乡规划行政主管部门审批

同意。

３．２．４点位控制

点位控制是指纳入保护或控制的

规划要素在法定文件中采用点位予以

界定。实行点位控制的设施不单独占

地，在确保规模的前提下，结合相邻

地块开发与其他项目进行联合建设。

３．２．５指标控制

指标控制是指纳入保护或控制的

规划要素在法定文件中采用指标予以

界定。实行指标控制的规划内容，其

控制指标不得改变，其用地的位置和

范围则可以通过下位规划落实。

４结语

对控规编制方法的探讨始终是

以维护其严肃性为目的。《城乡规划

法》的出台，为控规的调整、修改增

设了严格的法制障碍，其宗旨也是

为保障城市公共利益，维护控规的

权威性。围绕这一目标，武汉市在新

一轮控规编制过程中提出了新思路、

新方法，但其部分内容与现行的《城

市规划编制办法》有差异，主要体现

在对强制性控制指标的选择上。因

此，新的编制方法是否可行、是否得

以推广，是否能真正全面有效地服

务于规划管理，还有待深入地探讨

和实践检验。

［注　释］

①依据１９个分区区片，将主城进一步划分为８５

个控规编制单元，作为控规编制的成图单元，

面积控制为２０　ｋｍ２～５０　ｋｍ２。

②在控规编制单元基础上进一步划分规划管

理单元，作为控规控制和管理的基本单元，面

积控制为２０　ｈｍ２～５０　ｈｍ２。

③武汉市２００７年进行了主城公共绿地复合利

用研究工作，主要是利用公共绿地建设地下

公共停车库及适宜的公共服务设施，绿地复

合利用是提高土地利用效率的一种极为有效

的方式。

［参考文献］

［１］王　骏，张　照．控制性详细规划编制的

若干动态与思考［Ｊ］．城市规划学刊，

２００８，（３）．

［２］王朝晖，师　雁，孙　翔．广州市城市规

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［Ｊ］．城市规划，２００３，（２）：６１－６９．

［４］南京市规划局．南京市控制性详细规划编

制技术规定［Ｒ］．２００５．

［５］广东省建设厅．广东省城市控制性详细规

划编制指引［Ｒ］．２００５．

［作者简介］

黄　宁，高级工程师，注册规划师，武汉市城

市规划设计研究院副总工程师。

熊　花，规划师，现任职于武汉市城市规划

设计研究院。

［收稿日期］２００９－０６－２５；

［修回日期］２００９－０８－１１