党政联席会议制度下二级学院权力运行机制探索

党政联席会议制度下二级学院权力运行机制探索

作者：黄学锋郑小伟

来源：《职业教育研究》2014年第05期

摘要：权力失衡使高校二级学院权力运行机制陷入困境，影响了学院内部治理效能，影响了职业技能型人才的培养。权力平衡是形成有效的内部治理结构和权力运行机制的保证。党政联席会议制度是在二级学院领导体制和权力运行机制历史演变中形成的，也是二级学院权力平衡运行的重要制度保障。

关键词：党政联席会议制度；二级学院；权力失衡；权力制衡；权力运行机制；职业技能型人才

中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2014）05-0151-03

当前，高素质职业技能型人才越来越成为我国现代化事业发展紧缺的热门人才。二级学院是高校各类人才培养的基础，健全和完善的二级学院内部治理结构和权力运行机制是培养高素质职业技能型人才的保证。不断探索和推进各类高校二级学院内部治理体制机制改革，平衡二级学院内部治理结构和权力运行机制，对于形成科学有效的管理体制机制，推动各类教育事业发展具有非常重要的意义。党政联席会议制度是在二级学院领导体制和权力运行机制的历史演变中形成的，也是建立有机平衡的二级学院纵横权力格局和权力运行机制的长效制度之策。

权力失衡：二级学院权力运行之困境

（一）横向权力运行机制失衡

党组织权力、行政权力、学术权力和民主监督权力构成完整的高校二级学院内部治理权力结构和权力运行机制；但实际的权力运行中，却存在四大权力运行机制的失衡现象，比如党组织权力不能充分发挥、行政权力泛化、学术权力弱化、民主监督权力虚化等现象，导致高校二级学院内部治理效能不佳。

党组织权力不能充分发挥为加强和改进党对高校的领导，加强和改进高校基层党组织建设，办好中国特色社会主义大学，《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》（以下简称高校基层党组织建设意见）等文件对高校基层党组织的职责、工作任务、工作体制和运行机制等作了明确的规定。但从贯彻执行党政联席会议制度的过程看，仍存在的党政关系不顺、“以政代党”、“以党代政”、党组织被边缘化等问题。造成这些问题的主要原因，是未能认真贯彻有关政策法规，未能从体制上理顺党政关系。

行政权力泛化由于历史原因，我国高校内部长期存在行政化管理体制，等级文化和科层制管理模式深深影响着大学内部治理文化，“官本位”思想较重，行政权力泛化，利用行政权力获取不当的学术资源的现象时有发生，行政权力与学术权力关系失衡、矛盾突出，严重影响了高校二级学院内部治理效能。

学术权力弱化《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称国家规划纲要）阐明：“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用”。而从实际情况看，学术权力在高校治理中的作用仍有待加强。一是部分高校二级学院党政联席会议制度、细则、规则或办法等具体制度设计中，对充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用以及教授治学的有效途径等方面鲜有明确详细的表述，有的也仅是原则性地重申；二是部分高校二级学院党政联席会议制度在实际运行中，存在党政联席会议越俎代庖学术委员会、教授委员会工作，二级学院学术自由和学术探索受到行政手段不同程度的干扰，学术委员会、教授委员会等学术权力作用不能有效发挥的问题。

民主监督权力虚化《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称高校基层组织工作条例）明确规定：“高等学校党的委员会要研究工会、共青团、学生会、学生社团等群众组织工作中的重大问题，支持他们依照国家法律和各自的章程独立自主地开展工作。高等学校党的委员会领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督、维护教职工的合法权益等方面发挥积极作用。” 《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（以下简称高校“三重一大”决策制度意见）也规定，与师生员工利益密切相关的事项，要通过教职工代表大会或其他形式听取广大师生员工意见和建议。但部分高校二级学院在执行党政联席会议制度过程中，却存在党政联席会议包揽或代替教代会、工会等群团组织工作，大事小情均由党政联席会议决定，教代会、工会等群团组织民主监督管理作用无法充分发挥的问题。

（二）纵向权力运行机制失衡

校院两级权力运行机制失衡随着高校办学规模的不断扩大，二级学院逐渐成为高校资源配置和落实学校中心任务的重心，但实际的权力配置仍主要集中在学校一级，致使二级学院权责利不能有机统一，极大地影响了高校二级学院内部治理效能。随着高校内部管理体制改革的不断深入，管理重心下移已逐渐成为各高校内部治理改革的主题。但从实际情况看，学校向学院一级下放较多的权力是事务权，而较少下放人、财、物等权力。尽管二级学院是高校教学、科研、学科建设等高校中心任务的基本落实单位，但实际上二级学院并没有相应的自主决策管理权，影响了二级学院科学管理的积极性和主动性。

二级学院决策权、执行权和监督权关系当前仍未理顺我国高校二级学院决策权、执行权和监督权运行机制不顺、失衡的一个突出原因就是权力主体不清、职责不明。

权力平衡：二级学院权力运行脱困之策

纳什利益平衡理论提出，利益博弈中试图使自己利益最大化而使对方利益最小化的行为会打破利益平衡，只有考虑双方或多方利益，达到利益平衡，才能实现“共赢”，反之则“共输”。

高校二级学院内部存在纵横交错的利益格局，若能达到利益平衡，则二级学院就能形成有效的内部治理结构和权力运行机制。

（一）横向权力运行机制之平衡

有效发挥党组织作用《高校基层党组织建设意见》等文件对高校基层党组织的职责、工作任务、工作体制和运行机制等作了明确的规定。我们要按照相关政策法规制度的要求，建立健全基层党组织，正确发挥党组织“总揽全局、协调各方”的领导和政治核心作用，促进二级学院内部治理结构和权力运行机制的平衡。

去行政化改革伴随事业单位分类改革的不断深化，高校去行政化已成为高校教育改革和内部治理结构改革的必然趋势。高校“去行政化”的本质，不是要摒弃高校的行政管理，而是要去掉“官本位化”的行政管理，行符合教育之道和学问之道的高校管理，是以学术、学者和学生为本的管理，还高校管理本貌的管理。高校行政权力与学术权力如高校的“车之两轮，鸟之双翼”，不可或缺。高校二级学院去行政化的目标是适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学院制度，优化高校二级学院内部治理结构和机制，处理好行政权力与学术权力的关系。

加强学术组织建设学术组织是学术权力的载体，推进高校内部治理改革，必须进一步强化学术组织职能，充分发挥学术组织在学术研究、科研评价、学科建设、教育教学等方面的作用。例如，建立健全学术委员会、学位委员会、教授委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等各类学术组织，制定和完善大学章程，健全党委领导下的校长负责制，探索教授治学的有效途径，尊重学术自由，营造宽松的学术环境。

发挥教代会等组织的作用民主监督管理权力是高校广大教职员工依照国家政策法规制度及有关规定，对高校相关事务实行民主参与、监督和管理的有效形式和途径。高校二级学院教代会、工会、学代会等群团组织是实现民主监督管理作用的有效载体，必须充分发挥其作用。

（二）纵向权力运行机制之平衡

合理配置校院两级管理权力，尽可能达到责权利相一致从高校权力构成层次上分析，一般分校部权力、院系权力两个层级。校院两级管理权力平衡治理改革的方向是学校将本应归属院系的权力下放给院系自主行使，顺应高校办学规模不断扩大，管理和资源配置重心下移的趋势，扩大院系在教学、科研、学科建设等管理活动中的自主管理权限，调动院系加强管理、谋求发展的积极性和主动性。在这一过程中，不仅应将事务性权力下放给院系，而且还应将人员聘任、经费管理、资源分配等实质性权力按权责利相一致的原则划分给二级学院。