公共政策执行难的原因分析

公共政策是公共政策主体针对 一个或几个社会问题而制定的一 项行为准则，具有普遍性。所以 项行为准则，具有普遍性。 一项公共政策的出台就会涉及到 多元利益群体的利益， 多元利益群体的利益，是各方利 益的整合， 益的整合，自然公共政策对象对 这项公共政策就会有不同的反映: 这项公共政策就会有不同的反映
从政策那里得到好处的部分利益 群体就会赞成这项政策;既没得到 群体就会赞成这项政策 既没得到 好处也没受到损失的部分利益群 体对此项政策的态度就不是十分 明朗;而利益受到这项政策损害的 明朗;而利益受到这项政策损害的 那部分利益群体就会旗帜鲜明地 反对这项政策， 反对这项政策，千方百计地阻挠 这项政策的执行。 这项政策的执行。
政策对象对政策执行的影响: 政策对象对政策执行的影响 1、政策对象对公共政策的不支 、 持; 2、如果对政策对象的思维方式 、 和行为方式的调整与他们原来 的习惯差距较大，政策执行的 的习惯差距较大， 难度就大。 难度就大。 在这种情况下，往往需要“ 在这种情况下，往往需要“缩 对政策对象行为的调节量， 小”对政策对象行为的调节量， 或采取“渐进” 或采取“渐进”的政策执行方 式。
第二，财力资源。 第二，财力资源。 我国还处于社会主义初级阶段， 我国还处于社会主义初级阶段，经济力量 还不强大， 还不强大，政策执行所需要的财力资源还 是受到经济实力的约束。 是受到经济实力的约束。 第三，信息资源。 第三，信息资源。 虽然政府掌握着绝大部分信息资源， 虽然政府掌握着绝大部分信息资源，但是 由于种种原因， 由于种种原因，政策执行人员却不能充分 享用这些资源，导致政策得不到有效执行。 享用这些资源，导致政策得不到有效执行。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
公共政策的执行是一个多因素综合 的结果， 的结果，政策资源在其中发挥着重 要的作用， 要的作用，但是在现实的公共政策 执行中， 执行中，政策资源匾乏或不到位的 现象严重影响了它的执行。 现象严重影响了它的执行。
第一、人力资源。 第一、人力资源。 人是公共政策执行的决定因 素，人力资源的开发利用是 保证，但是现实中，对人力 保证，但是现实中， 资源的开发利用还远远没有 达到所需要的水平。 达到所需要的水平。
摊主立刻从环保袋下面抽出一捆没有字的 袋子，摊主称，这是防备有人来检查， 袋子，摊主称，这是防备有人来检查，其 角多钱一个的环保塑料袋卖得很少。 实1角多钱一个的环保塑料袋卖得很少。 角多钱一个的环保塑料袋卖得很少 最初出台“限塑令” 各部门查得严， 最初出台“限塑令”时，各部门查得严， 免费的超薄塑料袋确实不见了，但随后查 免费的超薄塑料袋确实不见了， 处就松了下来。 处就松了下来。“有一个摊位给顾客提供 费塑料袋， 免 费塑料袋，所有的摊位都得跟 着给，不然就没生意了。 着给，不然就没生意了。”摊主王先生告 诉记者。 诉记者。
三、公共政策本身的问题
公共政策作为解决社 会问题的行为准则， 会问题的行为准则，必须 具有科学性和可行性。 具有科学性和可行性。但 是现实中存在着如下的问 题:
第一，政策缺乏合理的目标。 第一，政策缺乏合理的目标。 一项公共政策必须具有明确而 且合理的目标才会具有可行性。 且合理的目标才会具有可行性。但 是现实中有些政策明显地脱离实际， 是现实中有些政策明显地脱离实际， 制定的目标很难以实现。 制定的目标很难以实现。
按照国家《退耕还林条例》规定， 按照国家《退耕还林条例》规定，退耕 还林者应当按照作业设计和合同的要求 植树种草， 植树种草，禁止林粮间作和破坏原有林 草植被的行为。 草植被的行为。2003年6月，旬阳县对 年 月 全县28个乡镇的退耕还林工作进行了全 全县 个乡镇的退耕还林工作进行了全 面检查。7月，桐木乡在县里尚未出台 面检查。 月 核查整改方案的情况下， 核查整改方案的情况下，将涌泉村定为 全乡退耕还林核查整改的试点。 全乡退耕还林核查整改的试点。
五、体制方面的问题
造成公共政策难以执行还有一 个重要因素就是体制问题： 个重要因素就是体制问题： 第一，责任追究制度。 第一，责任追究制度。 在我国， 在我国，责任追究制度还不十分 健全， 健全，责任后果时常没有明确的 人员来承担， 人员来承担，或者部门之间相互 推诱，以至于最后不了了之。 推诱，以至于最后不了了之。
现在的行政环境是个复杂的环境、 现在的行政环境是个复杂的环境、动 荡的环境、多元文化的环境， 荡的环境、多元文化的环境，给公共政 策的执行带来了难度。 策的执行带来了难度。因为一项公共政 策的出台总是需要经过一定的时间， 策的出台总是需要经过一定的时间，总 是跟不上环境变化的速度， 是跟不上环境变化的速度，总是体现出 一定的滞后性， 一定的滞后性，所以执行起来总是显得 与它周围的环境格格不入， 与它周围的环境格格不入，难以形成一
公共政策主体的问题 公共政策对象的问题 公共政策自身的问题 公共政策环境以及资源的问题 公共政策体制的问题
案例1 案例 ： 2003年7月，位于陕西省 年 月 安康市旬阳县桐木乡的涌泉村， 安康市旬阳县桐木乡的涌泉村，在五天 之内连续发生了三起农民自杀事件。 之内连续发生了三起农民自杀事件。为 什么在同一个村庄里短短几天之内会出 现连续自杀？央视《新闻调查》的记者 现连续自杀？央视《新闻调查》 前往陕西进行了调查采访。李立文在 前往陕西进行了调查采访。李立文在7 日自杀后被抢救过来， 月11日自杀后被抢救过来，据他讲自 日自杀后被抢救过来 杀的原因是因为“ 杀的原因是因为“退耕还林的地里
计划派出工作组， 计划派出工作组，在7天之内 天之内 对涌泉村进行地毯式核查， 对涌泉村进行地毯式核查， 彻底解决存在的问题。 彻底解决存在的问题。同时 自行制定了凡在退耕还林地 块中套种农作物(含经济作物 含经济作物) 块中套种农作物 含经济作物 的，收回一年国家发放的粮 食补助等规定。 食补助等规定。
公共政策对他们的作用， 公共政策对他们的作用，以及他 们对公共政策的反作用同时存在。 们对公共政策的反作用同时存在。 政策实施能否获得预期的效果， 政策实施能否获得预期的效果， 要看政策执行者和政策对象互动 作用关系而定。 作用关系而定。
二、公共政策对象存在的问题
案例2：开始执行的“限塑令” 案例 ：开始执行的“限塑令” 实施两周年，然而两年过去了， 实施两周年，然而两年过去了， “限塑令”仍然是一纸空文。 限塑令”仍然是一纸空文。 有记者来到商品批发市场暗访， 有记者来到商品批发市场暗访， 市场正门左侧有一家店铺批发塑料袋。 市场正门左侧有一家店铺批发塑料袋。 “这样的便宜，一捆50个只要一块 这样的便宜，一捆 个只要一块 分钱一个。 五，才3分钱一个。” 分钱一个
一、公共政策主体自身存在的问题
公共政策主体包括公共政策的制定 者和公共政策的执行者， 者和公共政策的执行者，有时两者合二 为一。现代社会是个复杂的社会， 为一。现代社会是个复杂的社会，公共 政策也是个复杂的产物， 政策也是个复杂的产物，因此它需要一 个科学化的过程。 个科学化的过程。但是在现实公共政策 的制定中， 的制定中，公共政策制定者靠拍拍脑袋 即做出决定的情况时有发生， 即做出决定的情况时有发生，
由此可见， 由此可见，一项公共政策 的出台就会在公共政策对象当 中引起不同的反应， 中引起不同的反应，引起不同 的争论。所有这些都明显地阻 的争论。 碍了公共政策的有效执行。 碍了公共政策的有效执行。正 如陈庆云教授所言:“政策对象 如陈庆云教授所言 政策对象 是直接大范围内的政策利益得 失者。 失者。”
体现在他们的文化素质和道德素质上。 体现在他们的文化素质和道德素质上。 此外， 此外，他们的思想观念还没有得到彻底 的解放，对公共政策的执行显得呆板， 的解放，对公共政策的执行显得呆板， 没有灵活、创新的精神。 没有灵活、创新的精神。 再者， 再者，中国五千年的历史造就了一 个人治的环境， 个人治的环境，而政策的灵活性决定了 它比刚性的法律更能投合中国传统的人 治文化。 治文化。这也就导致了公共政策执行者 对公共政策资源的截留， 对公共政策资源的截留，对公共政策执 行的歪曲。 行的歪曲。
个有机的系统，难以真正地落到实处。 个有机的系统，难以真正地落到实处。 此外，和平与发展是当今世界的主流， 此外，和平与发展是当今世界的主流， 但是局部的动荡乃至战争仍然不可避 免，时有发生，这就给公共政策的制 时有发生， 定和执行带来了一定的难度， 定和执行带来了一定的难度，使之具 有不可预测性。 有不可预测性。
方针，涌泉村实施了退耕还林计划。 方针，涌泉村实施了退耕还林计划。根 据国家的政策，退耕还林的实施以政策 据国家的政策， 引导和农民自愿相结合为原则，对于退 引导和农民自愿相结合为原则， 耕还林者国家按照核定的退耕还林实际 面积， 面积，向土地承包经营权人提供粮食补 助、种苗造林补助费和生活补助费。目 种苗造林补助费和生活补助费。 前，涌泉村有50%，总共 涌泉村有 ，总共700多亩土地 多亩土地 进行了退耕还林。 进行了退耕还林。
栽了桑树，套种了黄豆和红薯， 栽了桑树，套种了黄豆和红薯，但是 工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、 工作组让拔了它，还要罚款，没有钱、 没有办法。 没有办法。” 原来，李立文家里的两亩四分地， 原来，李立文家里的两亩四分地， 都属于享受国家退耕还林政策补助的 地块。 年开始， 地块。从1999年开始，按照国家改善 年开始 大西北生态环境，防止水土流失， 大西北生态环境，防止水土流失，改 善农民生活的
公共政策没有经过一个严密、 公共政策没有经过一个严密、科学的 论证过程， 论证过程，缺乏明显的科学和民主精 神。所以，一项缺乏科学性和民主性 所以， 的公共政策在执行中就会缺乏必要的 底蕴，难以得到有力的执行。 底蕴，难以得到有力的执行。公共政 策执行者的素质是公共政策得以有效 执行的又一保障。但是现实中， 执行的又一保障。但是现实中，公共 政策执行者素质低下大有人在， 政策执行者素质低下大有人在，尤其
第二，政策缺乏明晰性。 第二，政策缺乏明晰性。 策不明确， 现实中有些政 策不明确， 模棱两可， 模棱两可，执行起来就自然 十分困难。 十分困难。 第三，政策缺乏配套性。 第三，政策缺乏配套性。 一项公共政策要得到有效 地执行，必须具有配套性。 地执行，必须具有配套性。
四、公共政策环境与资源的问题
公共政策是政府依据特定时期的目 在对社会公共利益进行选择、 标,在对社会公共利益进行选择、综合、 在对社会公共利益进行选择 综合、 分配和落实的过程中所制定的行为准 则。公共政策作为政府的一项行为准 则，它必须在一定的时间内和一定的 空间内保持它的稳定性和连续性，并 空间内保持它的稳定性和连续性， 且得到有力地执行。 且得到有力地执行。但是在现实社会 中，公共政策没有得到有效执行的现 象却十分普遍。 象却十分普遍。
有时即使有了明确的责任人， 有时即使有了明确的责任人，也 没有很好的惩罚措施。 没有很好的惩罚措施。 第二，监督机制。 第二，监督机制。 在我国，监督机制不完善，监督 在我国，监督机制不完善， 力度不够，监督方式欠理想。 力度不够，监督方式欠理想。人 民代表大会没有充分的发挥它的 监督功能， 监督功能，党的纪检机关和政府 的监察机关由于体制上的依附关 系也没能充分地发挥它
一名不愿透露姓名的工商管理人员告 诉记者，限塑现在以工商和质检为主， 诉记者，限塑现在以工商和质检为主， 但源头不禁，流通就难禁。 但源头不禁，流通就难禁。 而生产不合 格塑料袋的小厂大都很隐蔽， 格塑料袋的小厂大都很隐蔽，查处的难 度非常大。限塑令真正要执行， 度非常大。限塑令真正要执行，既要从 流通领域查起，又要从生产领域查起， 流通领域查起，又要从生产领域查起， 市民也要主动拒绝使用违规塑料袋， 市民也要主动拒绝使用违规塑料袋，只 有全社会的共同努力才能真正“限塑” 有全社会的共同努力才能真正“限塑”。