政府流程再造的概念约定

2009年第2期福州大学学报(哲学社会科学版)

N o .2 2009(总第90期)

J OURNAL OF F UZ HOU UNI VERSI TY (Ph il osophy and Soci al Sciences)

Ser i a lNo .90

收稿日期:2008-05-28

作者简介:叶 勇,男,湖南宜章人,福州大学公共管理学院讲师、博士;浙江大学公共管理博士后科研流动站人员。

政府流程再造的概念约定

叶 勇

(福州大学公共管理学院,福建福州 350108)

摘 要:政府流程再造是一种新的变革潮流,它意味着一种后官僚时代的新举措,作为政府部门管理的新方式,政

府流程再造为政府部门管理与改革提供了新视野。政府流程再造所涵盖的意义不仅仅只是单纯的业务流程的简化,更多的它是政府组织理念的更新,在跨越传统的官僚主义理念的过程中,政府流程再造意味着对政府组织作为社会细胞的根本意义和目标的反思与追求,意味着从职能管理到面向流程管理的转变,意味着全新的政府组织运行方式以及构成模式。总的看来,政府流程再造的基本内涵就是:以公众为出发点,以流程为中心,以/服务链0为纽带,以扁平化组织模式为目标来塑造政府流程。

关键词:业务流程再造;官僚制;政府流程再造

中图分类号:C939 文献标识码:A 文章编号:1002-3321(2009)02-0029-06

一个不争的事实是:在既有的研究文献上迄今未有出现过值得普遍认同和颇具权威的/政府流程再造0的严格定义。当然,一个概念的解析,

总包含着丰富的内涵和外延来说明的。一门新学科只要有其相对独立的研究领域,只要符合实践的需要,就有广阔的发展前途。对其研究的对象不可能也无须首先形成一个统一、公认的观点。

[1]

对现有的关于/政府流程再造0的界定的宝贵成果进行甄别与剖析,从中明显地看出由于研究的角度和目标存在着差异,出现了各种各样的看法与理解。而且也可以充分地肯定,随着对此问题研究的不断深入,我们应当更新和完善其复杂的观点,以试图勾勒出政府流程再造其自身发展的前

景以及方向,做出更切合客观情况的诠释。

一、政府流程再造的定义解析现代公共行政体制的标准化、稳定性和控制力在大工业社会创造了彪炳千秋的业绩,并为人们广泛尊崇。但是,近年来经济全球化的进一步发展、信息技术的迅速应用以及人的素质的大幅

度提高,顾客、竞争、变化的压力促使政府部门都面临着崭新而又严峻的挑战,人们越来越被工业时代形成的那种强调职能分工、层级节制的金字

塔形组织模式所存在的问题所困扰,如官僚主义、机构臃肿、人浮于事、效率低下、呆板僵化等。1996年第三届国际行政科学大会将政府改革问题作为大会的中心论题,各国家对状况普遍表示不满,指出政府的高成本运作、致力于官僚满意和需要的价值取向、不思进取、囿于照章办事的僵化模式与现代化进程中的社会需求格格不入,认为运用企业运作机制和企业家的精神理念来改革政府具有十分重要的意义。[2]

基于这一理念的考虑,一些旨在提高管理绩效的企业管理工具渐渐引起了公共管理者的注意,其中就包括美国麻省理工学院计算机教授迈克尔#哈默(M ichaelH a mmer)与CSC Index 公司董事长詹姆斯#钱皮(Ja mes Cha mpy)所倡导的/业务流程再造0(Busi n ess Process Reengi n eer i n g ,BPR )。其基本内涵包括:1、充分利用信息技术,注重信息技术和人的有机结

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合,重新设计业务流程。利用信息技术协调分散与集中的矛盾,将串行工作流程改造为并行工作流程,尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制。2、建立面向流程的扁平化组织结构,压缩管理层级,缩短高层管理者与员工、顾客的距离,更好地获取意见和需求,及时调整经营决策,改变/职能导向0下层次过多、效率较低的弊端。3、运营机制以流程为主,以顾客为导向,突出全局最优,而不是局部最优。4、人员按流程安排,不是按职能安排,实施团队式管理。5、沟通突出水平方向,不是垂直方向。[3]新的可持续的竞争优势,都将来自于企业所独有的以提高客户满意度为目标的流程变革管理上。流程已经成为这个时代企业管理的关键。20世纪90年代以来,以美国为代表的西方国家相继将业务流程再造理论引入公共管理领域,实施/政府再造0,从而引发了公共管理革命的新浪潮。为此,在不同的历史时期,不同的国家,从不同的学术角度,对政府流程再造这样一个多学科交叉阐述的重要理论进行了逐步而积极地探讨分析,学者们各持己见,众说纷坛,形成了不同的学派和观点,积累了一定的研究成果。以下兹对具有代表性的政府流程再造定义解析进行扼要介绍。

第一,全新设计法(clean sheet approach):从根本上重新考虑公共产品或服务的提供方式,在一张白纸上重新设计流程。如拉塞尔#M#林登(RussellM.Linden)在5无缝隙政府:公共部门再造指南6中指出:/如果不从一张白纸开始,再造将失去效力。从一张白纸开始,迫使员工们重新思考一些基本的前提,让这些员工们着重关注那些最终的用户,而不是现有的手续和规则,把他们解放出来,推动他们去做真正的改变。不从头开始,在创新性的思考开始之前,就会妥协让步。0[4]即主张政府流程再造,是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上,以/公众需求0为核心,对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组,形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动,以适应政府部门外部环境的变化,谋求组织绩效的显著提高,使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。[5]由此来看,政府流程再造在全新设计法中一般强化/彻底性0和/显著性0观念的形成与目标的实现。

第二,系统化改造法(syste mati c redesi g n):分析理解现有流程,系统地通过在现有流程基础上创建新流程。如美国公共管理学会将政府流程再造定义为:/在政治氛围中检查、反思、重新设计未来的公共服务,通过持续不断地评价、调整和改进流程,不管从公众还是政府职员的角度来看都实现了组织绩效的巨大改善。0[6]相对与全新设计法来说,这种方法要稍温和些,它主要立足于现有的流程,是对现有流程的改进和提高。[7]

根据以上各种政府流程再造的定义解析,我们则主要从基点、改革的频率与时间跨度、范围、领导支持、工作业绩提高程度、成本、风险程度等不同表现情形,把政府流程再造分为流程规范、流程优化和流程彻底再造三种模式进行对比分析。理所当然,政府流程再造是实践的项目,必须在具体实施项目过程中对改革程度进行控制才能达到良好的效果。

表1:不同类别的政府流程再造主要特征对比[8]

流程规范流程优化流程彻底再造

基点认为现有流程基本符合公众所需,

只需微调,改善功能

接受当前的流程,清理、简化、整合

流程中不增值或价值较少的环节

关注重要的破碎流程,彻底再造一

个新流程,改变活动的内容、所需

的技术、组织结构、文化等

频率与时间跨度持续改进;改进在短时间内完成

周期性进行;简单的再设计需要几

个月,复杂的再设计需要1-2年

选择性进行;子流程的再造需要几

个月,一个复杂的流程再造需要2

-5年

范围较少涉及流程间的关系,关注内部涉及几个流程,可能涉及不同的部

门,限于本政府结构内部

重要的流程或主要的子流程,要跨

部门,甚至会涉及政府结构外部的

组织

领导支持自上而下,需要领导支持自上而下或自下而上,需要高层领

导支持

自下而上,需要高层领导特别关

注,投入时间和精力

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