公共政策过程中的邻避冲突及其治理

公共政策过程中的邻避冲突及其治理
2013年03月18日09:51 来源：《学海》2012年5期作者：陈宝胜字号
打印纠错分享推荐浏览量 121 【内容提要】基于文献研究和规范分析，对邻避设施、邻避情结、邻避冲突
等关键概念进行本土化界定，认为邻避设施的负外部性影响及其成本收益分配不均衡以及现代公民意识成长是造成邻避冲突日益频发的关键原因；加强设施负外部性影响治理、优化公共政策制定、建立设施设址的利益激励机制和信息公开与协作交流机制、加强城市功能区规划等，是有效治理邻避冲突的必然路径。

【关键词】邻避冲突邻避设施邻避情结城市规划公共政策
1962年，蕾切尔·卡逊出版了《寂静的春天》一书，该书的出版极大地唤醒了社会对自然环境的关注，人们开始审视各种现代设施对环境和周边居民生活质量、身体健康、生命财产的影响。

在此背景下，反对在“我家后院”建设和运营各种具有负外部性影响设施的“邻避冲突”不断出现。

①转型期的中国，各种邻避冲突事件正呈愈演愈烈之势，2007年厦门PX项目事件、2009年南京汉口路西延工程、2010年广东番禺垃圾焚烧发电厂设址争议、2010年安徽舒城垃圾掩埋场设置暴力冲突、2011年浙江海宁晶科能源公司群体性事件等等，日益频发的邻避冲突不断考验着中国政府的公共管理和公共决策能力，呼唤着学界加强对此问题的理论研究。

鉴于邻避冲突研究在国内尚处于起步阶段，研究基本概念并不清晰，本文对相关概念等作出本土化界定，并对大陆邻避冲突现状和治理对策进行实证分析和理论探讨。

邻避设施与邻避情结：设施负外部性影响的利益驱动
表面而言，邻避冲突产生于邻避设施的负外部性影响，邻避设施的负外部性影响导致周边居民产生反对设施在“自家后院”建设或运营的邻避情结，进而引发邻避冲突。

在对邻避冲突概念进行界定之前，有必要先厘清邻避设施和邻避情结这两个关键概念。

邻避设施(not in my backyard facilities NIMBY Facilities)又称：(1)危害设施(Hazardous Facilities)；
(2)有害设施；(3)臭名远扬设施；(4)争议性设施；(5)风险性设施；(6)地方不欲设施或露露设施；(7)绝对不要建在任何人附近的设施；(8)在你家后院比在我家后院好的设施；(9)不要在我办公室的设施；(10)不要在任何人后院的设施；(11)不要在地球上的设施；(12)不要在那里的设施等等。

台湾学者则使用“污染性设施”、“不宁适设施”、“嫌恶性设施”等。

弗瑞等认为，邻避设施是“一个公共善(public good)和个人恶(individual bad)的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在他们周边”②。

这指出了邻避设施的基本特点：具有公共善和个人恶，因而招致周边居民反对；但“善”和“恶”的内涵、分配比例、净值等模糊不清。

包普尔认为，为了经济发展和人类生活环境的需要，现代社会建立起各种公共设施，但这些设施在给人们带来福祉的同时，还存在一定的负外部性。

这种负外部性影响因设施本身的不同而不同，当一个设施的负外部性对人们的生活环境、经济财富、身体健康、乃至生命安全带来威胁时，地方居民或社区就会反对在当地建设该类设施，这类设施便是“地方不欲的土地使用”③。

李永展认为，“邻避设施虽是地方不愿接受的设施，但却是达成社会公共福利所不可或缺的”④。

陈锡镇认为邻避设施是“以服务广大地区民众或为某种特定之经济与政策目标，为多数民众带来利益，但可
能对附近居民产生健康与生命财产显见或潜在威胁之设施”⑤。

萧代基和黄德秀则认为邻避设施是“具有增进全民福祉，却由当地居民承受设施建造及营运时所带来外部成本，而有不受欢迎的特质之设施”⑥。

以上在很大程度上触及了邻避设施的本质，但忽视了以下问题：首先，并非所有邻避设施都是公共福利所“不可或缺”，将邻避设施界定为公共福利所“不可或缺”，为强制设置和运营某些设施预设了一个危险的前提，可能会将邻避冲突治理引入误区。

其次，虽然大多数邻避设施确实具有增进整体公共利益却需要周边居民承担负外部性成本这一特性，但很多受居民反对的设施，其负外部性影响在科学上和实践中都没有确证，部分设施的负外部性影响是否存在还存在一定争议。

最后，邻避设施有时确实能给社会带来某种利益，但其建设与运营同样需要某种负外部性成本，如生活环境的破坏、身体健康的影响和生命安全的威胁，这导致设施的收益净值有时可能为零或为负。

“批评者无可非议地担心，根据所有的被忽视的建设成本，很多这类设施事实上是没有收益可言的，因为地方破坏性被忽视了。

”⑦用“福利”或“福祉”来界定设施所带来的“公共利益”有失偏颇。

综上，邻避设施是对一定区域整体存在某种公共效用，但潜在负外部性影响却集中于周边社区，需要周边居民额外承担某种负外部性成本，因而遭到周边居民反对的设施。

它具有如下特点：
(1)邻避设施对一定区域范围具有某种公共效用。

“一定区域”可能是一个国家、省、市、或社区等，具体视设施效用覆盖范围而定。

用“公共效用”界定设施的“公共利益”除前文述及的原因外，还因为：地方政府或其领导者出于某种经济或政治利益的驱动，可能会建设政绩、形象工程，引进污染严重或潜在危害巨大的设施。

(2)部分邻避设施负外部性影响存在一定争议。

除健康风险外，邻避设施的负外部性影响还有：“财产价值下降；一个设施的成功设置会降低社区阻止其它不想要的土地利用的能力；噪音、交通拥堵、气味等类似影响造成生活品质下降；社区形象下降；社区服务和社区预算额外增加；设施令人讨厌的审美品质的影响”⑧。

但多数情况下，政府官员、开发商、技术专家、公民之间对设施负外部性影响的认识存在差异：政府和开发商偏向于将设施的负外部性影响说得较低；公民和社区会夸大设施危害，以便与政府和开发商讨价还价。

(3)邻避设施成本效用分配不均衡。

“邻避设施的利益通常被广泛地分配，但大多数成本却倾向于地方化。

”⑨邻避设施的公共效用一般惠及整个地区或更大范围而不会为设施周边所独占，部分设施的公共效用甚至为整个社会所共享，但其负外部性影响却集中于设施周边地区，对周边生活环境、财产价值、身体健康、生命安全等构成威胁。

(4)邻避设施周边居民通常对其持反对态度。

邻避设施成本效用分配不均衡使设施周边群众通常会反对设施的建设或运营。

感知风险越大，公民的反对越激烈。

设施的危害程度通常与离设施的距离成反比，距离越近，潜在风险与危害越大；距离越远，风险与危害越小。

与设施距离越近，公民反对态度因而也越激烈。

设施风险越高、危害越大，给周边带来的潜在负外部性成本也越高，尤其当威胁到居民及其后代的生存环境、身体健康和生命安全时，反对最为激烈与持久。

(5)邻避设施不局限于新设置的设施或公共设施。

随着社会政治经济技术的发展，某些已经运行多年的设施，其负外部性影响可能会被认识而招致反对，这可能是技术发展使人们认识了先前未被认识的危害，或是公民意识的增长与政治空间发展的结果。

有潜在危害的私人企业也会成为邻避抗争的对象。

台湾学者关于邻避冲突的研究视野中，邻避情结是重要概念，一般被视作邻避冲突的同义词。

汤京平等认为，“所谓邻避情结或邻避症候群、是指随着环境意识高涨，居民相信其有权利抗拒危害地方环境的
设施进驻其邻近地区，因此透过体制内或体制外的手段使标的设施的设置产生实际上的困难”⑩。

但邻避情结实际上是介于邻避设施和邻避冲突之间的概念，邻避情结是公民对待邻避设施的态度，它由邻避设施而引起，进而导致邻避冲突，是产生邻避冲突的心理基础。

“情结”在英语中是“complex”，据此，“邻避情结”应是“NIMBY complex”，但可及英文文献中未见这一用法。

检索发现，与台湾学者所谓“邻避情结”应是“NIMBY attitudes”，汉语应译作“邻避态度”。

根据维特斯等人的观点，所谓邻避态度(NIMBY attitudes)是一种“不要在我家后院”的主张，它包括以下几层意思：它是一种全面性拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度；它主要是环境主义者的主张，它强调以环境价值衡量是否兴建公共设施的标准；邻避态度的发展不须有任何技术面的、经济面的或行政面的理性知识，它的重点是一项情绪性的反应。

(11)斯乔伯格等认为，“邻避态度是自私地反对一种让其他人面对风险而自己获益的愿望”(12)。

亨特等认为“邻避态度是一种自利的、意识形态的或政治的倾向”(13)。

可以看出，西方学者的“NIMBY attitudes”是人们对待邻避设施的态度、主张、反应、观点、愿望或倾向等。

根据台湾学者对邻避情结的定义，如李永展认为“邻避情结是一种个人或社区反对某种设施或土地使用所表现出来的态度”，(14)二者基本相同。

要准确界定邻避情结，就要厘清“情结”的内涵。

现代汉语词典对情结的解释是“心中的感情纠葛；深藏心底的感情”。

情结是心理学术语，虽然不同心理学家对其定义不同，但都认为情结对人行为有重要影响。

荣格认为情结是有关观念、情感、意象等形成的综合体。

他认为情结一般由创伤造成，每种情结都根深蒂固地源于一种原型。

(15)可以说，邻避设施带给周边地区危害的“创伤”是形成邻避情结的重要原因，虽然这些创伤未必为大多数公民所亲历，但无论是设施危害的历史记忆还是现实见证，都在公民心中留下了创伤“原型”，形成观念、情感、意象的复杂综合体，从而产生邻避情结。

因此，邻避情结是公民因担心邻避设施的潜在危害会对其构成一定影响而需要其额外承担某种负外部性成本所产生的对邻避设施的复杂的嫌恶意象、矛盾情感和反对观念的综合心理倾向，是公民邻避抗争行为的直接心理动力。

邻避冲突概念界定的批判分析
1.邻避冲突概念的界定视角
1977年，欧海尔在文章中用“not on my block”来指称公众反对在自家附近建设邻避设施这一社会现象后(16)，相关研究在概念使用中逐渐出现趋同化趋势。

到20世纪80年代，“NIMBY not in my backyard”为越来越多的学者接受和使用。

从现有研究来看，对邻避冲突概念界定大致有三个视角：
(1)基于公民对待邻避设施态度的界定。

这种视角一般对邻避冲突持否定态度，将其说成是一种非理性的情绪化反应，有的甚至将其批评为公民缺乏公共精神的自私自利行为。

戴维斯等认为，“邻避(NIMBY)指的是地方居民强烈地、有时是情绪化地、常常是固执地反对那些他们认为将会导致负面影响的拟议设施设址”(17)。

克拉夫特等指出，“邻避是强烈的、有时是情绪化的、常常是固执的，地方反对那些居民认为会带来有害影响的设址建议”(18)。

邻避冲突被当成一个包罗万象的概念来暗示公民反对设施的理由的不合理、非理性、自私或狭隘。

(19)
以上界定是一种误解。

从环境正义视角来看，公民都有平等享受自然环境的权利。

为了公共利益，让部分公民面对设施的健康危害或生命安全威胁，这有悖于环境正义原则。

(20)而将邻避设施都视作公共利益所不可或缺，并不符合实际情况。

此外，公民邻避抗争仅是反对设施的负外部性影响而不是简单地反对公共利益，如果在讨论邻避冲突之前，先站在道德评判的高度，为公民悬设一个强加的道德标准并对其进行道德审判，这本身便是不道德的。

(2)基于邻避冲突成因的界定。

沃尔辛克认为，“建立各种设施以满足人们不同方面的生活需要已是一种必然，而在众多设施中，有部分设施在给人们带来利益和福祉的同时，还会产生一些负面影响，如核能发电厂可能有核辐射的危险；化工厂可能会产生有毒物质污染环境……随着人们对技术负面知识的增长和自身权益意识的增强，产生负面影响越多或越大的设施，其选址、建设和运营也越来越引起人们的反对与抗争，这种现象一般被称为邻避”(21)。

这实际上指出了邻避冲突源于设施的负外部影响、公民技术知识的增长的公民权益意识的增强。

赫曼逊也从成因角度对邻避冲突进行界定。

他指出：“邻避被描述成反对那些人们相信总的来说对社会有利的东西：人们并不希望没有这些东西，如铁路和康复中心。

这种公共利益带来一些风险，当利益分散于大范围人群时，成本(或风险)却集中于那些邻近设施的少数人。

对于每个地方社区来说，最好结果就是他们不要接受这些设施而让其他人接受它。

”(22)这不仅指出了邻避冲突产生于设施的负外部性影响，还指出了邻避设施成本效用分配不均衡的特点。

汤京平认为，“所谓邻避情结或邻避症候群是指随着环境意识高涨，居民相信其有权利抗拒危害地方环境的设施进驻其邻近地区，因此透过体制内或体制外的手段使标的设施的设置产生实际上的困难”(23)。

这指出了邻避冲突产生的社会背景，没有环保意识和公民权利意识的发展，邻避冲突不可能产生。

(3)基于现象描述的界定。

如果说从公民对待设施态度角度出发所作的概念界定揭示了“How”——公民如何对待邻避设施、从产生原因角度所作的界定揭示了“Why”——邻避冲突何以产生，那么采用现象描述方式对邻避冲突所作的概念界定就揭示了“What”——邻避冲突是什么的问题。

采用现象描述方法对邻避冲突进行概念界定，学者在描述邻避冲突“是什么”的同时，一般也说明邻避冲突的成因和公民对待邻避设施的态度，但都是现象描述的一部分，对邻避冲突成因和公民对待邻避设施的态度介绍都不够深入。

现象描述的概念界定一般能使读者比较直观地了解概念，但要么比较繁琐，要么简单表面，难以触及邻避冲突所反映的深层次本质。

伯林汉姆认为，“邻避是用来描述新开发设施的反对者的，这些反对者认为某个设施是必需的，但却反对将它建在他们本地”(24)。

狄尔从两个层面对邻避现象进行描述：“用一般语言来说，邻避(NIMBY)指的是想要保护他们的环境的居民的动机。

用更正式的语言来说，指的是社区居民面对一个在他们邻里不受欢迎的开发项目时的保护主义者态度和采取的反对策略……居民通常都承认这些‘有害’设施是必要的，但是不要在他们家附近，因而产生‘不要在我家后院’的概念。

”(25)这既指出了公民对待邻避冲突的态度，也指出了邻避冲突的成因。

虽然将邻避冲突描述为公民反对邻避设施的动机、态度和策略有失偏颇，但也代表了对邻避冲突进行观察的独特视角。

陈俊宏更倾向于将邻避冲突描述成一种民主运动，邻避冲突“主要是描述一种反对国家强制执行某些对社会整体而言是必要的政策，但在地方上，却强烈反对将当地做为政策目标的草根运动”(26)。

2.本研究对邻避冲突的界定
邻避冲突是现代技术、公民权利意识、环保意识共同发展的结果，它既是经济人理性在公共政策领域的显现，也是现代民主政治和公民权利意识发展的生动写照。

在对邻避冲突进行界定时，必须厘清其发生发展的社会政治经济背景，采用客观、公正、理性的态度，既要说明其成因和可能结果，又要揭示其内在本质。

基于此，本研究将邻避冲突界定为：邻避冲突是指在一定社会政治经济技术发展背景下，某些成本效用分配不均衡的设施可能会遭到周边居民的反对与抗争而引发的利益冲突。

它有以下几个考量向度：
一是邻避冲突是社会政治、经济、技术发展的产物。

首先，公民权利意识和民主政治的发展是邻避冲
突产生的政治基础。

没有公民权利意识的觉醒与成长，没有政治民主的发展和公民参与意识的提高，邻避冲突不可能发生。

其次，经济社会发展是邻避冲突产生的社会背景。

经济社会发展使各种公共或私人设施持续增加，但受技术发展水平的限制，部分设施不可避免地会具有某种负外部性影响，而环保意识和环保运动的发展极大地促进了人们对生活环境和生活品质的关心，邻避冲突由此产生。

再次，科技局限性是产生邻避冲突的客观原因。

科技发展在催生大量新型设施的同时，也提高了人们认识设施负外部性影响的能力，这为邻避冲突的产生提供了客观条件。

二是邻避设施成本效用分配不均衡是产生邻避冲突的直接原因。

邻避设施具有成本效用分配不均衡的特性，其公共效用为区域内所有成员所共享，但负外部性影响却集中于设施周边地区，需要周边居民承担一定的负外部性成本，如生活环境的破坏、财产价值的影响、身体健康乃至生命安全的威胁等，这是造成周边地区强烈反对设施的关键原因。

三是邻避抗争的对象仅是“自家后院”的邻避设施。

邻避设施成本效用分配不均衡使公民产生邻避情结，进而导致邻避冲突，但公民的邻避抗争并非是盲目地反对其公共效用，公民都希望设施成功设置以享有其效用，但前提是“设施设置在别的地方、由别人来承担设施相关风险”(27)。

四是邻避抗争阻滞设施设置和运行并影响其预期效用。

根据美国环保局报告，从1980年到1987年，全美范围内计划修建的81座毒性废弃物处理场只有6座顺利完成，其主要原因便在于公民的邻避抗争。

(28)可见邻避冲突会影响设施的选址、设置和运行，进而影响设施预期功能的实现。

五是邻避冲突包括潜在冲突。

某些设施的负外部性影响可能还没有被认识，或者即便被认识了，但还没有引起实际抗争行为，这既可能是公民权利意识发展不足，也可能是公民暂时没有组织起有效抗争，还可能是社会政治空间不足，但只要设施存在负外部性影响，就有引发冲突的可能。

换言之，不论设施是否已经实际引起邻避冲突，也不论设施是否成功设址或运行，只要具备邻避设施的特征，有引发邻避冲突的潜在可能，都应属于邻避冲突研究范畴。

六是邻避冲突有助于促进社会政治发展和技术进步。

邻避抗争虽然会在一定程度上对公共利益形成阻滞，但它是社会政治经济技术发展的结果，既体现出公民意识、政治文明、科学技术的发展与进步，也对它们有促进作用。

公民邻避抗争的政治参与有利于促进公共政策的科学化、民主化，有助于提高公民公共精神、参与意识和参与能力，还能促进政府和开发商发展技术以消除或减少设施的负外部性影响，推动技术进步。

中国大陆邻避冲突现状：基于《中国环境报》的不完全考察
为进一步研究中国大陆邻避冲突的历史和现状，本研究选取《中国环境报》作为研究样本，对《中国环境报》自创刊以来报道的邻避冲突案例进行抽样统计，以期对中国大陆邻避冲突的历史和现状作管中窥豹式的概要研究。

一是邻避冲突频繁。

从图1可以看出，近年来大陆邻避冲突呈逐年上升趋势，单就2009年为例，《中国环境报》全年报道的邻避冲突案例达66起，平均每月为5.5起，是1984年的2.64倍。

从邻避抗争活动涉及的地域范围来看，几乎遍及全国各地，邻避抗争的设施对象也几乎涉及社会经济生活的各个领域。

图1《中国环境报》1984－2009年报道的邻避冲突案例数量
二是邻避抗争设施对象广泛。

公民抗争的设施对象包括：(一)重工业设施，如钢铁公司、造船厂、炼铅厂、水泥厂、金矿等；(二)轻工业设施，如纸业有限公司、食品公司、卷烟厂、酒厂等；(三)化工工业设施，如生物科技公司、化工厂、制药厂等；(四)道路交通设施，如铁路、高速公路等；(五)输变电等能源设施，如水电站、核电厂、高压线、变电所等；(六)生产生活服务设施，如加油站、煤气站、酒店、美容美发店等；(七)医疗服务设施，如医院、精神病院等；(八)垃圾处理设施，如垃圾掩埋场、垃圾中转站、垃圾发电厂等；(九)通讯服务设施，如电视信号发射塔、手机信号塔等；(十)其它设施，如监狱、游民收容所、火葬场等。

几乎涉及社会经济生活各个领域的所有设施类型。

三是邻避诉求多样。

早期邻避抗争诉求相对单一，即通过举报或投诉的方式要求治理设施负外部性影响，但随着社会发展，公民邻避抗争诉求进一步发展为要求政府和企业对自身所受危害进行治疗与补偿，并更多地开始要求设施迁址或停建。

以2009年为例，邻避抗争诉求主要包括：负外部性影响治理、损害赔偿、关停、迁址、解决就业、治疗疾病等，呈现多样化发展趋势。

四是邻避冲突强度不断升级。

邻避抗争诉求一般遵循渐进发展的路径。

起先基本采用正常的诉求交流方式，在得不到积极回应的情况下，会寻求通过上访、诉讼等解决问题。

如果依然得不到满意的结果，就可能会出现两种趋势：一是忍气吞声或自己搬迁以躲避危害，二是采取激烈措施，如越级上访、集体上访、闹访、谩骂、人身攻击等，严重时会演变为企业和抗争群众之间、政府和抗争群众之间、企业与政府之间的暴力对抗，有的还可能会造成流血冲突。

邻避冲突治理：多元协作治理的基本构想
邻避冲突是一个涉及多元利益主体利益博弈的冲突主题，邻避冲突治理因而离不开多元利益主体的共同参与，多元协作治理因而可能是实现邻避冲突治理的必然诉求。

(29)
加强设施负外部性影响治理。

引起邻避冲突的直接原因是邻避设施的负外部性影响，技术不确定性可能会使发展技术以减少和降低设施的负外部性影响陷入没有终局的恶性循环，但通过发展技术以治理负外。