新加坡公立医院体制改革及其对我国的启示_詹国彬

［收稿日期］2012－07－02［作者简介］詹国彬，博士，宁波大学公共管理系副教授。

［基金项目］浙江省软科学重点项目“医疗服务价格规制体系的构建与完善研究”（2011C25084）；宁波大学公共管理重点学科项目（XKW11019）。

新加坡公立医院体制改革及其对我国的启示詹国彬（宁波大学公共管理系浙江宁波315211）［关键词］新加坡；公立医院；集团化改革；公司化改革［摘要］20世纪80年代以来，受全球公共管理运动的影响，新加坡政府以“竞争、分权、回应性和效率”为目标对公立医院管理体制进行了重大革新，在改革公立医院收费制度的基础上积极推行了公立医院集团化和公司化改革，创建了一套卓有成效的医疗服务体制。

审视新加坡公立医院改革的历程，以竞争为导向重构医疗服务组织体系、以顾客需求为导向增强医疗服务的回应性、以分权为导向增加公立医院经营管理的自主权、以资源优化配置为导向推行公立医院集团化改革的经验对于推进我国公立医院体制改革具有重要的借鉴价值。

［中图分类号］D733.97［文献标识码］A［文章编号］1008－6099（2013）01－0017－07Institutional Reforms of Singapore Public Hospitals and It's Enlightenment to ChinaZhan Guobin（Department of Public Management ，Ningbo University ，Ningbo 315211，China ）Keywords ：Singapore ；Public Hospitals ；Group Reform ；Corporatizaiton ReformAbstract ：Since the 1980s ，by the impact of global public management movement ，setting competition ，decentrali-zation ，responsiveness and efficiency as the reform aims ，Singapore government launched a series of reforms of pub-lic hospitals ，which included charging system reform ，corporatization reform and group reform．The reforms have created a highly effective medical services system．Examining the reforms of public hospitals in Singapore ，there are some important experiences which contain great reference value to the reform of China's public hospitals ，such as reconstructing medical services organization system for competition ，enhancing the responsiveness of health care services for customer demands ，increasing the autonomy of public hospital management for decentralization and for-mating medical groups for optimal allocation of resources．引言医疗改革是一个全球性的难题，在医疗费用不断上涨和医疗服务需求持续膨胀的今天，构建一个有效的医疗服务体系以提供优质、高效的医疗服务是各国政府改革的共同目标。

20世纪80年代以来，新加坡政府以“竞争、分权、回应性和效率”为导向对其公立医院管理体制进行了重大革新，创建了一套卓有成效的医疗服务体制，吸引了全球的目光并赢得了普遍的赞誉。

在我国以市场化为导向的医改弊病日益凸显的背景下，新加坡医改的经验无疑值得我们关注。

2000年前后，国内学者开始陆续关注新加坡医改的经验及其实践做法，早期的学者主要关注了新加坡医疗保健制度的构成、政府医院办院理念的转变、公立医院重组的历程、医院管理技能的改进等主题，侧重于从经验的层面描述和分析新加坡的医改；2007年以来，研究重点发生了改变，从早先的描述分析转向更为深入和多视角的解剖，研究焦点集中在医院行政管理、内部管理、人事管理、财务管理、医疗服务供给的方式、医疗费用的分担、医疗体系间的关系、医疗储蓄模式的可复制性、医改政策工具的选择等主题上，取得了较好的进展。

循此轨迹，本文旨在剖析新加坡在强化医疗服务的竞争性、增强医疗服务的回应性、增加公立医院经营管理的自主权以及优化公立医院资源配置的改革经验，阐释其对于深化我国公立医院体制改革的借鉴价值。

一新加坡公立医院体系的基本概况新加坡是一个新兴的城市化国家，但是新加坡在医疗卫生保障方面却创造了一套卓有成效的体制。

2000年新加坡卫生保健总费用为47亿新元，占GDP的2.9%，人均1439新元，是亚洲乃至世界上少有的政府投入少、卫生费用低，而医疗卫生指标位居前列的国家［1］。

世界卫生组织统计的结果显示，新加坡的卫生状况与水平除了在资金的公正性方面位居191个国家的中游（第101位）外，其余7项指标均位居世界前40位以内，与英国、法国、美国等发达国家的卫生水平非常接近，个别指标还超过了上述发达国家［2］。

可见，新加坡在医疗卫生领域可谓是典型的“低投入、高产出”的国家，因此，在医疗卫生问题日益困扰各国政府的今天，新加坡医疗卫生保障的模式愈来愈受到世人的关注，成为各国解决全民医疗保障问题的一个成功典型。

新加坡医疗卫生体制由公共卫生服务体系和医疗保障体系两个部分构成，之所以称新加坡模式为公私互补型模式是因为不论在医疗保障体系还是在公共卫生服务体系构建都强调了政府与个人、政府与私人市场之间的合作与互补。

新加坡实行的社会保障制度是以中央公积金制度为主体的社会保障制度，该制度明确规定雇主和雇员必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将公积金存入雇员的公积金账户，作为雇员养老、医疗、教育等方面的支出［3］。

在此基础上，新加坡形成了独具特色的医疗保障制度，该制度主要由保健储蓄（Me-disave）、健保双全（Medishield）和保健基金（Medifund）三大计划构成。

保健储蓄通过法律规定每个工作人员都必须要将自己收入的6%－8%存入个人医疗账户（具体比例参见表1），保健储蓄主要用于支付公积金会员及其直系亲属在当地的医疗费用，主要支付公立医院和获准私人医院的住院费用和某些门诊费用（如放射治疗、化学治疗等）。

健保双全计划主要用于大病保险或长期慢性病的治疗，它允许会员以公积金保健储蓄账户存款投保，确保会员有能力支付重病治疗和长期住院的费用。

保健基金是政府为贫困的国民设立的一项医疗基金，其投资所得每年分派给公立医院，专门协助贫困国民支付在公立医院的医疗费用［4］。

总体看来，新加坡的医疗保障制度是建立在“个人负责”辅之以“政府补助”的基础之上的，尽管政府对于医疗的资金投入很低，只占到新加坡政府GDP的3－4个百分点，但是每个新加坡公民在寻求医疗卫生服务时都有“自由选择的权利”，没有人会因为缺陷被拒之门外［5］，即便是对于赤贫的阶层而言，政府出资在公立医院中设立的医疗安全网也为他们提供了最终保障。

表1新加坡的医疗储蓄制度年龄缴纳比例（个人收入）最高缴纳金额/月35岁以下6%360新元35－44岁7%420新元44岁及以上8%480新元资料来源：Ministry of Health，Singapore，2003，ht-tp：//.sg受英国的影响，建国之初新加坡医疗卫生服务主要由公立医院提供，医疗卫生费用基本上由国家统一承担，公民免费享受医疗卫生服务。

但是自20世纪80年代以来，受多方面因素的影响，新加坡对传统医疗卫生服务体系进行了大幅度的改革。

目前，其医疗卫生服务体系由公立系统和私立系统构成，公立系统由公立医院和联合诊所组成，私立系统则由私立医院和开业医师（GP）组成。

初级卫生保健由私人医师门诊部及公立医院联合门诊部提供，其中80%的初级卫生保健由私人开业医师负责提供，而80%的住院医疗服务则由公立医院提供［6］，医院对诊所转来的病人提供医疗服务，病人可以自由选择医院。

近年来，新加坡公立和私立医院在数量、病床以及医生数目方面均发生了一定程度的变化（参见表2），总体上的趋势是私人医院无论是在医院数量，还是在医院的病床以及医生的数量方面均有所增长，与此相对应的是，公立医院在医院数量和医院病床方面均有所减少，但是公立医院的医生数量却出现了持续增加的现象。

表22000－2003年新加坡公立医院与私立医院的数量、床位和医生数目变化情况年份2000200120022003医院数量（所）公立14141313私立14141616病床数（张）公立9556927487848831私立2242261030723024医生（名）公立2586279429073044私立2809292529362863资料来源：Ministry of Health，Singapore，2003，http：//.sg二新加坡公立医院体制改革及其成效20世纪80年代以来，随着新公共管理运动的勃兴与发展，世界各国政府纷纷树起改革的大旗，大刀阔斧地推行公共部门的改革，医疗卫生领域理所当然地成为新公共管理运动的主战场之一。

新公共管理运动的勃兴标志着管理主义的复兴，管理主义的复兴意味着将工商管理的理念和技术大幅度地引入公共服务领域，强调公共服务的产出（生产率）、效率、回应性和创造性，以克服旧式行政管理中固有的低效率、高高在上的官僚主义和墨守成规的弊病［7］。

从新加坡公立医院体制改革的路径与轨迹来看，其改革路径与轨迹显然深受这一思潮的影响。

自20世纪80年代以来，新加坡政府对公立医院体制进行了重大的调整与改革，“竞争、分权、回应性、效率”成为引领新加坡公立医院体制改革的核心价值目标。

第一，全面推行公立医院收费制度改革，实行医疗费用的总量控制。

医疗收费制度是公立医院体制改革中的一个核心问题，新加坡政府在改革公立医院管理体制的过程中高度重视公立医院收费制度的改革，力图通过公立医院收费制度的改革达到控制政府卫生支出以及卫生总费用的目标。

为此，新加坡政府在推行公立医院收费制度改革的过程中采用提高收费标准以及成本回收的具体对策。