《政府投资条例》和PPP的关系(1)

《政府投资条例》和PPP的关系

日前，国务院颁布了《政府投资条例》（以下简称《条例》），这是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

5月29日，为促进全国发展改革系统依法行使政府投资管理职责，国家发展改革委召开《条例》专题培训会。在培训会上，国家发展改革委投资司副司长韩志峰重点谈到了《条例》与PPP的五大关系。

一、《条例》法律效力高，有利于规范有序推广PPP模式

目前，国家没有出台专门针对PPP的法律法规，而《条例》是目前我国法律效力最高、与PPP关系十分密切的行政性法规。比如，《条例》明确“对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式”。据统计，已公示社会资本方中标人的PPP项目中，大部分采用了资本金注入方式，包括了市政、交通、能源、环保、农林、水利、教育、卫生、旅游、养老等经济社会发展的主要领域。从这个意义上说，《条例》对PPP项目投资和建设管理做出了更系统、更明确、更严格的规定，为PPP发展提供了全面、稳定、高层次的法律制度框架。此外，《条例》是行政性法规，它的强制性和严肃性也远高于一般的部门规章和规范性文件。

《条例》明确要求“平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件”。这有利于为参与PPP项目的民营企业创造一视同仁、公平

竞争的环境，推动民间资本更好地参与PPP项目投资建设，符合政府和社会资本合作的本质要求。

《条例》规定“国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用”、“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目”。这些公共领域是PPP项目比较集中的领域，《条例》为社会资本参与政府投资项目提供了广阔空间和制度保障。

二、政府投资项目和PPP项目是“交叉”“交集”的关系

从适用范围看，《条例》规范的是政府投资行为。但是，按照《条例》的要求，如果PPP项目中涉及政府投资，包括资本金注入或者政府补助、贷款贴息等方式，就必须执行《条例》，严格按照《条例》有关规定办理相关手续。严格执行《条例》，已经成为规范的PPP项目的必要条件之一。

总体来看，政府投资项目和PPP项目是“交叉”、“交集”的关系。一种情况是，PPP项目中涉及政府资本金注入的，属于政府投资项目，适用于《条例》相关规定。据有关数据分析，现在至少有超过50%的PPP项目有政府资本金注入，这些项目都要适用于《条例》。还有一种情况是，PPP项目没有政府资本金注入，但是使用了政府补助或贷款贴息的，也在《条例》相关条款的规范范围之内。

《条例》不是限制PPP，而是规范PPP。以前主要是依靠部门规章和规范性文件对PPP项目进行管理，效力有限，有的项目不执行，好像有些奈何不了。但今后，如果违反了《条例》规定，就是违法行为，必须承担相应责任。

三、落实《条例》规定，依法规范PPP项目管理

按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，《条例》出台后，加上此前已出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》，投资管理的法律制度已基本健全。对PPP项目的管理，要服从于上述两个条例的有关规定。

从法律法规的规定和国内外PPP项目实践看，PPP模式只是项目组织实施的一种方式，项目本身的决策必须执行《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》。PPP项目不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，否则就违反了《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》以及国务院文件要求。以后发生这种情况的，将依法依规进行处理。

四、依法加强PPP项目可行性论证，提高决策水平

近年来，国内PPP模式推广中出现了一些问题，很重要的原因之一就是没有严格履行投资决策程序，没有深入开展可行性研究论证。去年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中明确提出，“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”。也就是说，今后所有拟采用PPP模式的项目，都要开展可行性论证。

对于采取政府资本金注入的PPP项目，按照《条例》要求，应该实行审批制，在可行性研究报告通过后，方可开展PPP实施方案审查，社会资本遴选等后续工作。对于实行核准制或备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查，合理确定项目主要内容和投资规模，并按照有关规定履行核准、备案程序。

还有一些项目，未经投资主管部门同意，在建设过程中擅自变更经批准可行性研究报告内容。对此，《条例》明确，出现未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作出较大变更，以及擅自增加投资概算等行为，对负有责任的领导人和直接责任人员依法给予处分。

五、依法依规将所有PPP项目纳入在线审批监管平台

全国投资项目在线审批监管平台是一个中央文件、两部行政法规规定的适用各类投资项目的综合管理服务平台，即《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发［2016］18号）、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《条例》明确规定各类投资项目都要通过在线平台开展政务服务工作。根据国务院部署，国家发展改革委牵头建成在线平台，2015年12月启动试运行，2017年2月1日正式运行。已横向联通相关部门，纵向贯通国家、省、市、县四级，截至目前已将280万个项目纳入管理。

《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》明确规定，除涉密项目外，各类投资项目应使用投资项目在线审批监管平台生成项目代码，并通过项目代码办理审批、核准、备案等相关手续。

因此，包括PPP项目在内的所有项目，都要通过平台赋码并办理有关手续。否则，就是违反了《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，属于不规范的项目。