精英决策模型 3

那为什么政府在自己所做的政策评估方面的努力通常总是归 于失败？（p212)
精英们的政策评估
• 政策评估是一个政治性的运作过程，当精英集团的追求与社会的目标相一 致时，当他们认可政府应当努力解决哪些问题时，当他们认可社会效益与 社会成本的本质以及问题的轻重缓急时，政策评估就会在相对理性的轨道 上进行。 • 但这并不意味着精英们在公共政策问题上是铁板一块，在目标追求和价值 取向上课能是一致的，但对于如何实现它们确时另外一回事，即争吵的对 象是实现公共政策的途径和方法，而不是政策目标本身。
托马斯在他的另一部著作《谁掌管美国》中，揭示了隐藏在法治背后的美 国最有权势的大资本家进行阶级统治的秘密：“在美国，有这样一个权势集团， 他们仅占美国人口的百万分之二，却拥有全国半数的工业资产，五分之四的银 行资产，一半以上的交通运输业与公共事业和三分之二的保险业资产。由于这 个集团的存在，美国国家的政治权力形成了双层结构，即掌握最高权力的权势 集团和政府、国会、联邦法院等‘直接决策者’。而直接决策者的行动仅仅是 制定国家政策这个远为复杂的程序的最后阶段。”
第三阶段
6.政策的执行过程
实际上，政策制定过程的大部分 内容都发生在数以百计的行政来自百度文库 力部门里。
行政官僚机构自身的膨胀和权力 的增长，是随着技术的进步，信 息量的增加和社会规模的日益扩 大且变得复杂化产生的。大型的 复杂的民主政体都无法由其选举 产生的代表来直接统治和管理。 无论总统还是国会都不能使他们 自己陷于无穷无尽具体事务的处 理中。
2.选举领导人的过程
个人向同一位候选人的 捐资不得超过1000美元， 但是，对于向政党捐助资 金数额的多少没有规定任 何限制---“弹性的金钱”
3.利益代表集团的活动过程
政治活动委员会接受捐助并 将其分配给政治竞选的候选 人。 通过在司法系统进行有意识 的诉讼活动，来迫使政策的 改变
4.民意的制造过程
• 在精英决策模式中，政策本身并不是来自全体公民，也不 必通过全体公民的同意才产生或者生效，是政治体制而不 是政策本身赋予了政策合法性。
国 会 与 立 法 权
总统与政策的合法性
在发生危机的时刻，美国 人民总是期待着总统的决 断，从总统那里获得信心 和安慰，然而总统在政策 制定方面的地位和影响， 与他在人民中的声望并没 有十分密切的关系。
• 智囊团：是一种发挥中心作用的协调机制，首要任务是按照基金会设
定的政策导向工作，使他们吧金钱变成各种政策选择。还致力于在国家 的精英集团、大众传媒、利益代表集团、政府官员和政治领导者之间合 纵连横，寻找并发展彼此认同的契合点。（布鲁金斯学院、美国企业研 究院、遗产基金会等） • 智囊团所推荐的政策首先会通过媒体，通常是以新闻报道的形式发布出 去，也会直接将其提交给白宫、政策的执行机构和国会。
（四）自上而下的政策制定模式
第一阶段
1.
政 策 的 制 定 过 程
图解 • 基金会：企业公司和个人财富通过一定的渠道转到各种基金会，是享
受免税的组织并向非营利组织提供资金帮助。国家主要基金的代理人都 是精英们自己。他们提供资金来支持社会问题的界定，并确定国家应优 先解决的问题，同时也提供资金支持研究新的政策导向。
精英们依靠媒体来界定 “社会问题”，来制造 “问题”，使政府和民 众做好准备，“迎接” 解决问题答案的出台： 或者是新制定的或者是 重新修订的公共政策的 颁布。
“谁决定着政治的内容，谁便统治着这个国家”
“媒体帝国”：媒体决定大多数美国人关于他们周围世界将要看什么、听什么和读什么 的权力，很大程度上取决于少数几家私人拥有的公司的运作。如美国在线--时代华纳公 司(CNN、TBS等）、迪斯尼公司、维艾克姆公司（CBS、TNN等）。
（三）精英模型的基本命题：
• ①社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数制定 的（精英是少数、可以统治多数。奥妙何在？） • ②少数统治者不是群众的代表。精英大多出自社会经济的上层 (英国保守党领袖卡梅伦出身伊顿公学和牛津大学、权力和财 富的世袭化） • ③为了保持稳定，非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间 断的过程（可以流动） • ④精英们在保持社会制度的基本准则和保持社会制度不变等方 面意见一致 • ⑤国家政策不反映民众的要求，只反映精英的价值观。国家政 策的改变是缓慢的，而不是革命性的（渐进的） • ⑥活跃的精英人物很少受民众的影响，精英对民众的影响远远 超过民众对精英的影响（精英容易受到精英的影响而非民众 的影响。人大代表政协委员：精英还是民众？共产党：先进 党还是精英党？）
精英决策模型
—《自上而下的政策制定》托马斯 ▪戴维
王颖 叶美连 中外政治制度
一、引言 1. 什么是精英？
• 卓越人物 • 精英是泛指在一项或多项领域上的优秀人才 和领导者(如：科学家，政治家，学者，军事 家等) • 指各行各业中的杰出人才.
“精英”一词最早出现在17世纪的法国，意指 “精选出来的少数”或“优秀人物”。精英理 论认为，社会的统治者是社会的少数，但他们 在智力、性格、能力、财产等方面超过大多数 被统治者，对社会的发展有重要影响和作用， 是社会的精英。其中极少数的政治精英代表一 定的利益集团，掌握着重大决策权，他们的政 治态度、言行，对政治发展方向和前景产生重 要影响，决定着政治的性质。
2.起源
• 尽管人们可以从柏拉图、马基雅弗利等人的著作中找 到精英主义的蛛丝马迹，但是，一般观点认为系统而 有影响的精英主义形成于19世纪末20世纪初，在20世 纪70年代达到其发展的顶峰。 • 早期的精英主义发源于意大利。莫斯卡、帕累托、米 歇尔斯、奥尔特加、勒庞等人在批判大众民主的基础 上发展了早期的精英主义理论，韦伯、熊彼特等人则 从民主政治出发，论证了精英民主的政治合理性。当 代的精英主义者，如伯纳姆、米尔斯等人则从经济和 制度的角度论证了精英主义。
（三）贬低了公民对政策的影响力，而事实上： 第一，我们已经看到，在民主体制中，政党竞争使大多数不 积极的公民在决策中有了发言权，只是因为相互竞争的政党 关心公民的偏爱。 第二，我们看到，民主的决策系统把决策任务分配给普通公 民和直接决策者。这样，大多数乐于此事的普通公民可以参 加投票来选择直接决策者。 第三，决策系统将决策任务分得如此之开，以致不论能干的 公民的经历或他的特别兴趣何在，都可能有一个适合他的任 务或角色：利益集团工作、政党工作、竞选公职，如此等等。 简言之，虽然大多数公民对政策的影响很小，一些精力充沛、 富有才干的公民能对政策产生相当大的影响。 查尔斯· 林德布洛姆.竺乾威，胡君芳译.政策过程.台北：五南 图书出版有限公司，1980.P267
（二）主要观点梳理
• 全面评估了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣 爱好转化为公共政策的过程，本书论证的观点是：即使在像美 国这样看似民主高度发达的国家，公共政策也是自上而下制定， 而不是自下而上制定。具体来说有以下四点： • 第一，在许多焦点问题的政策取向上，美国公众的意向和观点 与现行的国家政策存在着明显分歧； • 第二，国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使 其功能的；而且维持国会运行的费用也最终决定了国会议员们 对大款精英集团的依赖； • 第三，执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在华盛顿官僚机构手 中，但这一过程却密切地受国家精英集团的直接操纵和利益集 团的监控； • 第四，在国家精英集团看来，政府最重要的功能--货币供应政 策的制定，不是由任何当选的官员来掌握，而是由联邦储备委 员会独立运作。
（1）[意]G· 莫斯卡和帕累托开始关注少数精英在政治 过程中的独特作用； （2）C· R· 米尔斯在1956年的《权力精英》中对政治精 英理论进行了典型的论述； （3）1975年托马斯· 戴伊和哈蒙· 齐格勒在《民主的讽 刺》中提出了精英决策理论；
二、《自上而下的政策制定》
（一）本书创作的背景
以前，谈到美国的民主政体，人们更多想到的是“三权分立”，“两党制”， 民 主，人权等等。而托马斯在本书中则通过大量的案例、图示和数据告诉我们， 事实并不是我们想象中的那样，在美国这样的民主国家，在许多焦点问题的政 策取向上，美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在明显的分歧：超过半 数（77%）的美国民众并不认为联邦政府代表的是人民的利益，而作为联邦政 府，代表的不是人民群众的利益，那又是谁的利益呢？
合理性
在公共政策的实际运作中，精英决策模型仍然是最 现实也是最实用的模型： 精英能够形成一个有组织、有目标并且自觉的团体， 能够较有效地制定政策；普通群众则是分散的，不 自觉的，很难影响最终政策的制定； 由于精英较高的知识水平，所以能够做出更加合理 的决定，克服个体博弈过程中带来的效率和效能损 失，降低了此过程带来的外部成本，同时在一定程 度上克服个体决策的非理性； 因为精英的流动性，所以精英重视智库的作用，也 会接受公众意见而避免被另一个精英集团所替代。
（四）如果没有一定的限制，那么精英主义 理念下的精英决策则会成为一种更加可怕的 “恶”～— 权力的腐败和极权
案例
美国的人口控制问题（20世纪50-70年代）
from：托马斯戴伊.谁掌管美国——卡特年代.北京：世界知识出版社，1980,258287
1950年之前，掌权阶层对人口问题注意甚少，因此政府在这 方面也没有采取任何行动。 唯一积极关注人口控制问题的团体是“美国计划生育联合 会”，该团体向贫穷妇女提供节育常识宣传材料，但就推动 节育成为一个公共政策而言，该会所作的工作是没有成效的。
• 精英主义的兴起反映了西方思想界对大 众民主兴起的保守态度，人们试图以精 英主义来对抗大众民主的潮流。受到来 自多元主义、社会主义等思潮的批判和 挑战，精英主义在当代日趋衰落。晚近 崛起的新精英主义则更多关注利益集团， 试图在精英决策、精英统治的合法性等 问题上有所突破。
3.精英决策理论的形成
总统对法案的签署对法案 的成立不仅是必须的，而 且总统的支持更加强了法 律的合法性。
司法程序与政策的合法性 • 在美国，公共政策如果不经过司法程序的挑战和检验，那 么它们就不会取得完全的合法地位。 • 法院自身以其特殊的司法决策方式来维护和加强它们自己 的立法权威，主要有：
• 表面上的客观公正性--他们根本不会参与政策制定，仅仅是将法律或 者宪法适用到具体的案件中。 • 不参与任何政党--法官必须使自己显示出不允许政治考虑影响他们的 决定。 • 介入政治的特殊规则--除非案件被提交到眼皮底下并对法律提出挑战， 才会就悬而未决的立法或者已经制定的法律向国会和总统提出建议。 • 合法的程序和风格。
一般媒体能够成功告诉人们思考什么的 同时却很少能够改变他们既有的价值观 念和看法，但是当民众的意见观点发生 变化时，这种变化会向有利于媒体的方 向转化。虽然大多数人的观点不会随时 间的推移而转变，但人们观点的改变的 确强烈地受媒体影响。
第二阶段
5.政策制定的合法化过程（国会、总统和法院的任务） 在政策制定过程中，合法性并不是通过普选而取得，实行普遍的政策 创意和全体公民的复决投票权的形式，只存在于美国大约一半以上的 州。在美国宪法中并没有制定任何关于全民复决的条款。
批评
（一）理论的发生 谁制定政策——什么制定政策？ 精英的说法常常是对这谁“制定政策”一不 恰当的提问的回答；P264 “是什么产生政策”更为贴切，其原因是， 如果有许多专家，而每人在决策中都执行不 同的任务，那么政策只能通过他们之间的合 作才能产生。P30
（二）高估精英的作用 多样性本身削弱了精英中任何一个集团的权 力
第四阶段
7.自上而下的政策评估过程
• 如果公共政策产生了任何效果，那么发现这些效果的过程就是政策的评 估过程。政府自身也进行政策评估，精英集团自己也会直接收到来自他 们自己所控制的团体组织的信息。
政府主持的政策评估
• 只限于以下方面：
各种听证会和各种报告--往往夸大政策的效益而有意尽量淡化政策的成本 政策结果评估--报告通常仅仅限于政策实施所产生效果的一些数据而已 公民的意见和投诉--广大民众对于政策的意见并不等于系统化的政策评估 在某种程度上，政府审计办公室（成立于1921年）倒是经常进行一些对 联邦政策较为客观的评估。