乡镇产业用地的开发模式

我国城市化进程中乡镇产业用地开发模式的探究

摘要在城市化的进程当中，妥善解决好农民的生产生活问题，让经济发展成果更多地惠及乡镇居民，保障集体经济可持续发展。乡镇产业用地的开发的模式，既要与具有全球影响力的科技创新基地的方向、标准相一致，又要能充分保障农村集体经济收益，因此我国城市化进程中乡镇产业用地开发模式的选择尤为重要，本文将以北京市海淀区为例，对我国城市化进程中乡镇产业用地开发模式做出探讨。

关键词城市化乡镇产业用地开发模式

一、我国城市化进程中乡镇企业用地开发现状

由于我国乡镇企业在权属问题上存在一定的不确定性，使得乡镇企业这个特殊的群体在开发上也存在着种种的界限。《中华人民共和国土地管理法》明确规定集体所有的土地不得出让、转让或出租用于非农业建设，这说明不管是农民集体、农民还是其他的企业所有者对乡镇企业用地的处置权都是受限制的，即乡镇企业用地的使用权不完整。所以，在乡镇企业的开发上存在着诸多限制。以海淀区为例，其特殊的文化，地理位置，使得高新技术产业迅猛发展，以中关村科技园区为代表的一大批高新产业园区的崛起，取代了传统的乡镇企业的概念。传统乡镇企业要为高新技术产业让路，使得一大批乡镇企业用地开发面临严峻考验。面临这一考验，利用区域智力密集型资源和经济基础雄厚的优势，提升乡镇企业的技术实力，

增强可持续发展的能力。加快发展与北部新区产业发展相匹配的金融、信息技术、商务服务等现代服务业。则显得尤为重要。

二、我国城市化进程中乡镇企业用地开发模式存在的问题

通过对北部四镇的实地调研，乡镇产业用地开发主要面临以下几方面问题：

（一）海淀北部地区发展基础薄弱，产业发展氛围尚未形成

目前，北部地区产业类型基本以农业和低端制造业为主，园区尚处于开发建设阶段，产业聚集、产业配套和商业氛围尚处于培育阶段，园区对乡镇发展的带动效应未能充分发挥。同时，北部市政交通等基础设施不完善，缺少与南部及城区联系的快速便捷通道，地铁尚处于规划阶段。这些因素在一定程度上对乡镇产业用地的开发建设、招商引资等产生不利影响。

（二）乡镇缺少自主开发建设资金，集体产业用地融资难度大

乡充足的资金是推进乡镇产业用地开发建设的前提条件。北部四镇经济发展相对滞后，缺少自主开发乡镇产业用地的启动资金。同时，由于相关政策制约，乡镇产业用地的集体用地性质导致无法通过土地抵押方式获取银行贷款，进一步增加了融资难度，开发建设资金短期问题成为乡镇产业用地开发面临的核心问题之一，亟须转变开发思路，通过政策支持和市场化运作相结合的方式来化解融资难题。

（三）乡镇开发建设与管理经验不足，合作开发经营受政策限制

与海淀南部相比，北部地区开发程度较低，乡镇集体经济发展相对落后，现有乡镇产业用地多以简单租赁方式加以利用，在环保园、创新园、永丰基地等等园区开发建设过程中，乡镇的参与程度不够，未能积累充分的产业用地开发建设经验。同时，为保障集体土地产权和集体经济可持续发展，乡镇产业用地开发不宜引进外来合作者进行合作开发，进一步增加了乡镇产业用地开发的难度和不确定性。

（四）乡镇产业用地政策缺乏统一性和连续性，影响产业用地开发进程

目前乡镇产业用地开发政策在统一性和连续性方面存在一些问题，如唐家岭地区乡镇产业用地不允许合作开发，而温泉镇辛庄地块已经与外部开发公司进行合作开发；辛庄产业用地纳入到乡镇产业用地范围，而永丰配套项目用地未纳入乡镇产业用地范围，各乡镇的开发政策不统一。同时，北部四镇已经划定的乡镇产业用地面积和位置可能要进行变动调整，政策前后不一致给乡镇及农民带来较大困扰，对各镇的积极性造成一定程度的负面影响。

（五）乡镇产业用地开发运营涉及多方主体，不同主体间利益协调难度大

海淀北部地区乡镇产业用地开发可能涉及区属开发公司、北部四镇、62个村庄等多方主体，不同主体间的利益协调难度大。比如，北部25个红线内村庄与红线外28个保留村庄之间的利益协调、开

发乡镇产业用地所获收益在各个村庄之间的分配问题、北部四镇从区属开发建设公司回购产业建筑面积的价格协商、区政府对区属开发建设公司统一开发乡镇产业用地的成本补偿问题等，这些问题都可能对北部地区乡镇产业用地开发建设进度及运营管理造成不利影响。

三、我国城市化进程中乡镇产业用地开发新模式

着眼于推进北部地区乡镇产业用地的高起点谋划、高层次定位和高标准建设，强化对乡镇产业用地开发建设的统筹谋划，结合海淀北部地区各乡镇在资金实力、开发建设与运营管理经验等方面的具体情况，提出两套项目开发建设方案，并通过系统比较提出方案选择建议。

（一）方案一：将原划定的乡镇产业用地并入园区，由区属国有开发公司统一开发建设，并根据腾退进度释放产业建筑面积

海淀北部地区生态科技新区建设，要求高标准建设，但是北部四镇经济发展基础薄弱，产业结构基本以农业和低端制造业为主，乡镇财政收入有限，无法满足乡镇产业用地开发所需要的大量资金需求。同时，北部四镇缺乏园区开发建设经验，无法达到北部生态科技新区的高标准建设要求。基于以上考虑，设计了本方案。

具体运作模式：

1．将原来划拨给北部四镇的6.17平方公里乡镇产业用地全部并入园区范围，由区属国有开发公司作为开发主体统一进行开发建设。

2．各镇统计村庄腾退人数，按照人均50平方米标准核算出需要补偿各镇的产业建筑面积。

3．根据园区开发建设进度，各镇在镇域范围的园区内分期选择由区属国有开发公司开发建设的物业类型。

4．乡镇可以通过多种方式获得产业建筑面积：方式一是乡镇按照双方商定的回购价格回购核定的产业建筑面积，自主运营管理；方式二是乡镇在获得征地补偿款的基础上，将市场价格和回购价格之间的差价进行入股投资，或将征地补偿款和差价一同入股投资，由国有公司作为经营主体，乡镇获得分红收益。

各镇可充分对比各种方式的优劣势，根据自身情况选择适合的产业建筑面积持有方式，并与所在园区开发公司达成一致意见，更好地利用乡镇产业用地政策，加强集体经济可持续发展和农民长远生活保障。

（二）方案二：在北部产业用地内预留一定面积的集体产业用地，由乡镇集体经济进行自主开发建设与运营管理

考虑到北部地区各乡镇自主开发乡镇产业用地的意愿较强烈，而且各乡镇自主开发乡镇产业用地对于提升其自身发展能力、保证转居农民充分就业以及推进集体经济的长远发展具有重要作用，特设计本方案。

具体运作模式：

1．根据北部地区25个村庄拆迁涉及的总人数，按照人均配套50