解决三农问题要思路清晰对策得当

解决“三农”问题要思路清晰对策得当

牛毅琴董永红

（甘肃河西学院管理系兰州大学经济学院）

内容摘要：“三农”问题是中国社会经济建设和发展过程中的根本问题。要解决这一问题，必须改变城乡二元经济结构，完善社会保障制度和户籍管理制度，还应统筹城乡公益事业的发展，加大对农村的救济力度和对社会福利事业的支持，有序而进、依法而行。

关键词：三农问题、社会保障、户籍管理、福利制度

一、“三农”问题的由来和实质：

“三农”问题是中国社会经济建设和发展过程中的根本问题。随着中国农村经济体制改革的推行和逐步深入，中国的农业生产和农村生活已发生了巨大变化，但是许多影响“三农”问题解决的障碍与难题依然存在。中国的农业生产、农村经济和农民生活仍存在一系列严重问题。

三农问题由来已久，它是由历史造成并在历次体制变动中不断积累起来的。建国后特别是20C50年代中后期以来，受当时国际、国内政治和经济环境的限制，我们选择了重工业优先发展的战略。由于中国是一个从半殖民地半封建社会解放出来的社会主义国家，积累工业化所需要的资金，不可能像西方国家那样依靠掠夺殖民地，而只能来自国内的农业剩余。为此，必须构建旨在使农业剩余顺利从农业流向工业，从农村流向城市的宏观经济制度和微观经营机制。由国家通过制度安排，对农产品的生产、消费和分配实行强有力控制。78年

开始的农村改革，取消了农村公社制度，推行家庭联产承包责任制，推动了20C后20年的社会巨变。但是，在改革的后10年，三农问题重新变得紧迫和尖锐起来：农民收入增幅缓慢，城乡差距进一步拉大，农民的弱势地位积重难返。问题产生的根源是计划经济条件下城乡分割的二元结构。农民名为国家的主人，实为工业化原始积累和廉价农产品的提供者，在就业、户籍、福利、社会保障等方面没有得到公正的待遇。

所以三农问题的实质是城乡之间资源占有和支配的严重失衡，即越来越多的资源和资本流向城市，而广大的农村劳动力却滞留在越来越少的土地上，其结果必然是农村越来越贫穷和落后。应该看到：现在已很难从农业本身，从农业内部寻找到三农问题的突破口。如果跳出农村的圈子，从外部也许能找到一条出路，即城镇化。就是将农村人口转移到城镇，将其变为城镇居民。从大的方向上来看：三农问题的出路则在于保证城乡之间各种资源的顺畅流通与结合。

二、解决“三农”问题的思路和方法：

因此党的十六大提出：统筹城乡经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是解决“三农”问题的一条大思路、一条新思路。

为什么说统筹城乡经济社会发展，是解决“三农”问题的一条大思路？因为这条思路，是党的十六大针对我国长期的城乡二元结构，阻碍城乡经济社会协调发展，削弱农业，伤害农民的教训提出来的。这条思路既是建立新的城乡关系的理论创新，又是解决“三农”问题

的实践创新。其深刻含义，就是要使城市和农村紧密联系起来，既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市的促进作用，农业对工业的促进作用，以改变城乡二元结构为目的，实现城乡经济社会一体化，建立起在社会主义市场经济体制下的城乡平等、和谐协调的发展关系。这条思路的重要特点，就是要把城乡的经济和社会发展放在一个统一的系统里，形成协调发展、良性互动的新型城乡关系。而且统筹城乡经济社会发展是一个系统工程，也是一个历史进程，必须制定长远的发展规划，建立起完善的城乡发展的统筹体系。

改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农业产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱：在城乡分割的二元制结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量农业劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足。而且由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民和农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系虽然显著增强，但在计划经济体制之下形成的城乡分割的二元体制尚未根本解决。外出农民这么大的一个群体，尽管他们中很多人已经在城市居住和生活了很多年，但仍然很难融入其中，这种局面必须改变。

1、从社会保障看，91%的城镇人口已纳入社会保障体系，而农

村只有2%的人口纳入。从社会保障费用的支出看，占全国人口70%左右的农民只占总数的11%，而占全国人口30%的城镇居民却占总数的80%。在医疗保健方面，占人口30%的城市人口享有80%的卫生资源配置，而占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置。近几年，国家在医疗卫生保健方面的经费开支很大，其中85%用于城镇，而农村得到的经费不足15%。在最低生活保障方面，全国大部分农村没有建立最低生活保障制度。在养老保险方面，我国仅有7.8%的农村人口参加了保险。所以必须改变“土地就是农民的保障”的片面认识，改革原来主要涉及城镇居民和国有单位的福利制度，扩大社会保障面，逐步建立农民与市民，各种所有制职工平等一致，覆盖全社会的包括养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障体系，改变过去把农民排除在社会保障体系之外的错误作法，为市场经济的顺利发展编织一张社会安全网。

2、城乡隔离的户籍管理制度，阻碍了农村剩余劳动力的转移，影响着农民收入的增长。家庭承包制放开了农民手脚，使他们可以进城务工、经商，然而到了城里又要办暂住证、健康证、交治安保证金、就业管理费，有的还要办计划生育证、边境证。上岗还要交押金，他们干最脏、最苦、最累、最危险的活，受歧视不说，还要在就业、上学、医疗、迁移、福利、社会保障等方面受到诸多限制。改革开放以来，虽有改观，但总体上仍处于隔离状态。应该把附加在户籍上的不合理的福利性成份全部剥离出去；除对大城市进行户籍管制外，应取消对中小城市的户籍管制，让农民自由选择户籍登记地，赋予农民自

由迁徙的权利。还可以取消农业人口与非农业人口的带有等级色彩的划分方法，按常住人口和暂住人口进行户籍登记。但是，也应该看到：只有当进城务工的农民能够在城市找到工作并取得比较稳定的收入，户籍管理的放开才有自己的物质生产基础，否则大量缺乏稳定生活来源的无业游民在城市中聚集，一方面会大大增加维持城市治安的难度，另一方面他们面临巨大的社会压力，如果出现城市农民工向农村的巨量回流，又会影响农村的稳定。

三、“三农”问题的解决还需采取配套措施：

为了大力发展中小企业，加速农村剩余劳动力的转移和促进“三农”问题的解决，我们除了要坚持和完善支持民间经济发展、启动民间投资等行之有效的政策外，还需要采取如下配套措施：

1、进一步发展小城镇的问题。2002年，我国城镇人口已达到5.02亿，其中小城镇占50%左右。小城镇20多年的快速发展，对缓解我国历史上遗留下来的农业、农村和农民问题，发挥着重要作用。无论大中城市具有多大的优势，都不可能取代小城镇的作用。这是因为：发展小城镇的过程，就是农村逐步变为城镇，农民逐步变为市民的过程。我国是传统的农业社会，要让农民富裕起来，就得把农民减少下去，不把相当数量的农民变为市民，全面建设小康社会和实现现代化，就是一句空话。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划、合理布局，使之尽快完善功能、聚集人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。而且完整意义上的中国特色城镇化道路，应当是坚持大中小城市和小城镇协调发展，离开了大中小城市的