既有住宅增设电梯适用法律问题辨析

既有住宅增设电梯适用法律问题辨析

作者：陈绍方

来源：《中国房地产·综合版》2017年第05期

由地方政府推动的既有住宅增设电梯，始于2008年广东省，之后，全国一些大中城市相继推行。这项涉及千家万户的新事物自始即成为社会关注和热议的话题。由于客观上存在着低层业主与高层业主的利益冲突，更由于某些地方政府出台的有关既有住宅增设电梯的规范性文件有悖于相关法律、法规，激化了矛盾，出现了不同意增设电梯的业主被打恐吓电话、被堵门锁、被丢垃圾等违法行为，有的地方还发生了肢体冲突、打斗等严重事件。同时，由于这些规范性文件的出台、实施，引起了利益受损群体对政府的信任危机，有的已将政府有关部门诉至法院，有的上书人大，要求审查、撤销这种规范性文件。近年来这种矛盾、冲突有愈演愈烈之势，严重影响了社区、社会的和谐与稳定。探究这种矛盾、冲突的根源，寻求化解之道，成为政府与社会不能回避的严重问题。

一、矛盾的根源

1.低层业主利益受损与高层业主利益增加的事实

没有预留电梯井的既有住宅增设电梯，改变了原规划设计，占用业主共有的公共用地安装外挂式电梯，改变了建筑物结构或外型，势必对相邻住宅尤其是底层住宅的日照、采光、通风、安静等居住的必备条件造成不利甚或严重的影响，住宅物业价值也随之受损。而高层住宅增设电梯后，业主出行方便了，其住宅物业也随之增值。这些都是不争的事实。这种利益的冲突成为引致低层业主与高层业主矛盾的内因。

2.业主对既有住宅增设电梯的“双重多数决”表决规则

某些地方政府针对既有住宅增设电梯出台的规范性文件，《物权法》第七十六条就建筑区划内可否占用业主的共有土地增设电梯确立了“双重多数决”的表决规则：本栋（单元）应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。这个表决规则事实上将多数业主的意志强加给了少数业主。正是这类规范性文件确立的这种表决规则成为催生、激化低层业主与高层业主矛盾的重要外因，也成为利益受损群体对相关地方政府严重不满的主要原因。

二、既有住宅增设电梯能否适用“双重多数决”表决规则

我国《物权法》第七十条确立业主的建筑物区分所有权有三种：对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权、对专有部分以外的共有部分享有共有权、对共有部分享有共同管理权。各地方政府出台的既有住宅增设电梯之规范性文件，对增设电梯拟占用业主专有部分

的，都明确规定应征得该部分业主同意。对此，各方均无异议。对增设电梯拟占用业主共有部分的，各地出台的政府规范性文件有三种不同的业主表决规则：一是“绝对的业主双重多数决”规则，即不考虑业主的其他因素，只要本栋（单元）经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，即可增设电梯。这属极少数，如《浙江省关于开展既有住宅加装电梯试点工作的指导意见》（2016年）。二是“附条件的业主双重多数决”规则，即原则上确立增设电梯由本栋（单元）业主双重多数决规则表决，同时附带某种条件，这主要是：加装电梯可能影响相邻住宅日照、采光、通风、通行等使用功能的，应与权益受损的相关业主就补偿问题达成一致意见。如《广州市既有住宅增设电梯办法》（2016年）、《深圳市既有住宅加装电梯的实施意见》（2015年）、辽宁省《关于全省既有住宅加装电梯的指导意见》（2016年）。三是本栋（单元）“全体业主一致同意”规则，如《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》（2010年）、《上海市既有多层住宅增设电梯的指导意见》（2011年）、《成都市既有住宅增设电梯管理办法》（2016年）、《青岛市开展既有住宅加装电梯试点工作实施方案》（2016年）。就既有住宅增设电梯事，催生、激化住宅小区、楼宇业主间矛盾的是第一、第二种表决规则，确立这两种表决规则的地方政府规范性文件，其法律依据是《物权法》第七十六条第二款。正确理解该条款的立法含义及相关规定，成为化解这类矛盾的金钥匙。

《物权法》第七十六条第一、二款规定：改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。电梯属于建筑物的附属设施，这在建筑学上是非常明确的。该法条“改建、重建”用词，在语言学上也是十分明确的，即对已有的建筑物及其附属设施在原有的基础上进行改造、拆除重新建造。既有住宅增设电梯，属于建筑物新增设的附属设施，对此新事物，《物权法》第七十六条并无涉及。故此，一些地方政府出台的既有住宅增设电梯的规范性文件以《物权法》第七十六条作依据，确立“双重多数决”表决规则，是无中生有，是对《物权法》第七十六条的严重曲解。另外，从《物权法》第七十六条全部内容看，该条款是对业主有关共有和共同管理权力的重大事项确定表决规则，表决规则有两种，一种是“双重半数决”规则，适用该条第一款第一至第四项事项，这些都属于业主的共同管理权利，主要有制定、修改业主大会议事规则、建筑物及其附属设施管理规约、选举、更换业主委员会、选聘、解聘物业服务企业等，而不直接涉及业主的经济利益和物质权益；一种是“双重多数决”规则，适用该条第一款第五、六项事项，第五项是“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金”，第六项是“改建、重建建筑物及其附属设施”，这两项都直接关系到业主的经济利益和物质权益。由此可见，该法条的立法意图是十分明确的，特别注重保护业主的经济利益和物质权益，直接关系到业主的经济利益和物质权益的表决规则要比涉及业主管理权利的表决规则严格，须更多的业主同意。而新建电梯比改建、重建建筑物及其附属设施，更大程度上直接影响到业主的经济利益和物质权益，这不仅是原规划批准的日照、采光、通风、安静等业主居住必备条件受损，物业价值也随之贬损，而且还占用了业主共有的土地。由此可以推断，将来修改《物权法》，对新建电梯的表决规则会比改建、重建建筑物及其附属设施的表决规则更严格，须更多业主或全体业主一致同意。

三、化解之道：国法、事理与人情

本文讨论的既有住宅是指业主拥有合法房地产权证的私有住宅。该等住宅业主之间是何种法律关系，适用何种法律规范来调整，是化解既有住宅增设电梯引致业主间矛盾的前提和基础。

既有住宅增设电梯是民事行为而非政府行政行为，也非社会公益行为，是业主间的私事，相关业主是完全平等的民事主体，相互之间纯属典型的民事法律关系，属于民法的调整范围。我国《民法通则》在第一章确立了调整民事法律关系的基本原则，集中体现了立法的总精神和价值取向，这主要是当事人在民事活动中的地位平等、民事活动应当自愿、公平、等价有偿、诚实信用、合法的民事权利受法律保护等。今年3月15日全国人大十二届五次大会通过公布的《民法总则》进一步明确了这些基本原则。民事主体地位的平等，决定了民事主体意志的独立与自愿，民事交易（交换）等民事活动的公平、等价有偿，自己的意志不得强加给他人，反之亦然。《物权法》很好地体现了这些原则和精神，如第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第七条规定，“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。根据物权一物一权的属性和原则，作为物权之一的业主建筑物区分所有权具有排他的效力，部分业主（即使是多数）不得将自己的意志强加给另一部分业主，部分业主行使专有部分、共有部分之权利不得漠视、剥夺另一部分业主对其专有部分、共有部分权利的行使，更不得损害另一部分业主的权益。与《物权法》同一阶位的我国《城乡规划法》第五十条第二款规定，“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。《国家标准城市居住区规划设计规范》第5.0.2.1规定，“在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低”。与此相应，《物权法》第八十九条规定，“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨害相邻建筑物的通风、采光和日照”。这些法律、法规的规定都充分体现了民法的一项重要原则：对利害关系人民事权利的尊重与保护，这当然就包括对业主建筑物区分所有权的尊重与保护。

综上所述，既有住宅增设电梯在《物权法》并无涉及的情况下，应当遵循《民法通则》（《民法总则》）确立的基本原则和相关法律、法规的规定，来调整相关业主之间的民事法律关系，规范其行为。故此，业主平等、自愿、协商一致、合理补偿是唯一选择和行为准则。

民事活动是人们最日常、普遍的活动，民事法律规范是对人们长期民事活动中形成的事理、人情之价值取向的确认、提炼。既有住宅增设电梯，应符合这种事理、人情。赞同既有住宅增设电梯的业主，其主要理由是解决老人上、下楼梯的困难，这是可以理解的。但是，这里有一个不能忽视的事实，高层业主当年购房、分房选择楼层时已充分预见到了将来年老上、下楼梯的困难，对自己挑选楼层的行为理应承担法律后果，这是法治社会的必然逻辑。另外，解决老人上、下楼的困难，并非只有增设电梯，买卖、置换、租赁房屋等都是解决问题的办法，