我国新型社会救助体系的构建

我国新型社会救助体系的构建

摘要随着我国经济的发展与社会结构的不断调整，现行社会救助制度浮现出诸多问题，已不能适应新形势要求，因而极有必要构建新型社会救助体系。应当加快完善社会救助法律法规体系、构建一体化的社会救助管理体制、建立多渠道的救助经费筹集机制并努力建立起城乡统筹的新型社会救助制度。

关键词社会救助管理体制救助主体

中图分类号：f810.452 文献标识码：a

社会救助，亦称社会救济，是指当人们不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向其提供满足生活需要的物质和其他援助的一种社会保障制度。社会救助依法维护社会成员的基本生存权利，为陷入贫困和其他生存风险的人们提供最基本的生活障。它是社会保障的最后一道防线，是构建和谐社会维护社会稳定的长效机制。

一、各国社会救助制度概述

（一）英国的社会救助制度。

英国是世界上最早立法建立社会救助制度的国家。1601年女王伊丽莎白颁布了世界上第一部《济贫法》，该法以传统的慈善救济为主要特征。1834年英国政府制定了新的《济贫法》，确立实行社会救助是政府应尽的义务，此后又出台了一系列法律条文，逐步形成比较完善的社会救助体系。

（二）德国的社会救助制度。

德国政府在1942年制订了关于救济的法令。德国的社会救助包括特殊困难人员和低收入家庭救助。它提供的是基本的生活保障，标准由各州根据对一定收入阶层的日常支出费用来确定，救助资金由政府财政提供，75%来自市和县，25%来自州政府。

（三）美国的社会救助制度。

1935年罗斯福总统颁布了历史上第一部《社会保障法》，从而建立起世界上第一个较为完整的社会保障制度。后经历届政府的多次修改和补充，逐步形成了现行的社会保障体系。社会救助是其中的重要组成部分，主要包括各类补助及补贴。

二、我国现行社会救助制度的缺陷

我国实行改革开放30多年来，特别是上世纪90年代以来，针对由于社会结构调整而出现的失业、贫困等问题，不断地调整和发展我国的社会救助制度，这在一定程度上保障了弱势群体的基本生活。但是，我国目前的社会救助制度仍然存在诸多缺陷，影响制约了社会救助政策效能的发挥，主要表现在：

（一）社会救助的法制化尚不完善。

我国还没有出台统一的社会救助法，与之相配套的单项救助法律也相对缺乏，完备的社会救助法律体系尚未形成。目前社会救助制度的依据基本还是停留在条例、决定、文件甚至通知的水平上，因此不可避免会造成制度的权威性、长效性不够，社会救助工作在很大程度上依赖于主要领导对这项工作的认知和重视程度，从而使得社会救助工作存在随意性、不规范性、政策不连续性等弊端。

（二）社会救助主体非多元化。

从社会救助的历史和国际经验来看，政府的主体责任毋庸置疑。但另一方面，社会救助着重社会性，其主体应该多元化，除国家作为责任主体外，社会各界如第三部门、非政府组织等服务机构和基层社区也是社会救助的主体。社会救助主体的多元化，可以更好更充分地发挥救助功能，更有效地解决弱势群体的基本生活问题。

我国由于第三部门发育不成熟，非政府部门等服务机构数量少且功能弱，导致目前我国社会救助的事实主体甚至唯一的主体就是政府。而我国贫困人口数量多以及贫困原因的多样性，使得以政府为唯一救济主体的作用有限，政府对民间慈善组织的行政化干预也抑制了我国慈善组织自身的建设与发展。这种非多元化的状况影响了社会救助的社会性功能及其效果，造成在救助内容、救助资金与救助方式上都远不能满足相应需求。

（三）社会救助标准偏低。

社会救助经费没有跟国民经济的发展同步增长，中央和地方各级人民政府在社会救助方面投入的资金严重不足，导致社会救助标准过低，需要救助人员实际获得的救助资金很少，不能从根本上解决问题。我国在改革以前社会救济只是社会集体保障制度的补充。20世纪80年代，中国农村救济的月标准只有3-9元，城市的救济标准也不高。到90年代以后，社会救济的标准才有了逐渐提高，但仍远低于当年的城乡居民平均消费水平。据民政部发布的2011

年社会服务发展统计公报显示，2011年全国城市低保平均标准为每

人每月287.6元；全国农村低保平均标准每人每月则仅为143.2元。在目前物价水平高企的环境背景下，对于社会救济对象来说，要维持基本的生活仍比较困难。

（四）社会救助管理体制相对落后。

社会救助体系建设是一项系统工程，需要有统一、协调的社会救助管理体制来整体推进。而目前社会救助的各项制度是分别由不同的政府部门分头实施，各部门之间的协调性较差，缺乏对社会救助体系的整体把握和设计，因而经常出现部门之间相互推诿或相互制约的情况，造成社会救助的总体无序，增大了社会救助的管理成本，降低了社会救助的实际工作效率，极不利于救助对象需求的有效满足。在社会救助方面的人力配置也相对较少，难以适应新的形势要求，导致政策落实不到位，制度实施不能达到预期效果。

三、我国新型社会救助体系的构建

构建符合我国国情特点、适应我国经济社会发展需要的新型社会救助体系，既是实现社会公平的必要途径，也是维护社会稳定的需要，更是建设和谐社会的必然要求。

（一）加快完善社会救助法律法规体系。

社会救助法的成功立法是新型社会救助体系建设最可靠和最有效的保障，完善的社会救助法律法规体系在社会救助中起着先导性的作用。要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用，就必须加快制定出台社会救助法，明确社会救助的原则、对象、内容、标准、资金来源、监管机构及法律责任等。通过提升社会救助

法律的立法层次，由国家立法机关加以规范，使其能够不断地深入人心，成为保障我国城乡公民基本权利的一项重要的根本性制度，并在此基础上逐步健全配套法规和实施办法，形成社会救助工作有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的法制环境和长效机制。

（二）构建一体化的社会救助管理体制。

要明确界定民政部门在社会救助中的主管角色及其他相关职能部门的职责。由国务院民政部门主管全国的社会救助工作，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作。县级以上地方各级人民政府有关部门则在各自职责范围内管理本行政区域的社会救助工作。同时，建立健全由国家、多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络，加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制，把国有福利机构推向市场，为全社会福利机构面向市场的竞争创造平等的环境。此外，还应大力发展民间慈善组织，构筑更多的贫困群众与社会联结的桥梁和纽带。

（三）建立多渠道的救助经费筹集机制。

应合理确定中央财政对社会救助资金的投入比例，更加充分地发挥其在社会救助中的作用，尤其应加大对中西部地区社会救助的转移支付力度。地方各级政府须将社会救助经费按照相关救助项目列入当年财政预算，努力提高社会救助资金投入在财政支出中的比重，要优先保证社会救助的需要并重点向农村倾斜。同时，应研究建立社会救助经费正常增长机制。随着经济发展水平、物价指数及